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Resolución nº 36/2019 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, de 12 de Abril de 2019

Acuerdo 36/2019, de 12 de abril. Estimación. Posibilidad de impugnar la valoración técnica de las ofertas y la exclusión de licitadores. Discrecionalidad técnica. Necesidad de motivar de manera suficiente la valoración de las ofertas y la exclusión de un licitador del procedimiento.

Tanto la exclusión de la reclamante del lote 23 como la valoración técnica de la oferta formulada al lote 22, constituyen actos de trámite susceptibles de impugnación a través de la interposición de la reclamación en materia de contratación pública, tal y como indicamos, en relación con el segundo de los actos identificados, en nuestro Acuerdo 5/2013, de 16 de mayo: "QUINTO.- Los actos que se impugnan son los acuerdos de 13 y 21 de febrero de 2013, adoptados por las Mesas de Contratación, relativos a la valoración de las ofertas presentadas. Estos actos de trámite, que no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos son, no obstante lo previsto en el artículo 107 de la LRJPAC y en el artículo 57 de la Ley Foral 15/2004, susceptibles de ser impugnados mediante una reclamación en materia de contratación pública ante este Tribunal dado que ésta puede tener como objeto cualquier acto de trámite o definitivo, que excluya de la licitación o perjudique las expectativas de las empresas, profesionales e interesados en la licitación y adjudicación del contrato (artículo 210.1 LFCP). Como se ha significado anteriormente y exige la Directiva 89/665/CEE, la interposición de la reclamación puede afectar a actos de trámite dotados de algún contenido relevante sin necesidad de que sean actos de trámite cualificados según los parámetros de la Ley Foral 15/2004 y de la Ley 30/1992, todo ello con el objetivo de que se puedan corregir las infracciones cuando ello sea posible."

Determinado así el objeto de la litis, en lo que respecta a la valoración de la oferta formulada por la reclamante al lote número 22, debemos traer a colación las previsiones del pliego de cláusulas administrativas particulares reguladoras de los criterios de adjudicación.

Así, el apartado L) del Cuadro de Características del Pliego, al regular los criterios de valoración de las ofertas, establece: "A) Oferta técnica: Para los lotes 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 hasta 50 puntos: Se valorará según los parámetros indicados en el Anexo VI. Las ofertas que no alcancen en este apartado una puntuación mínima de 25 puntos quedarán excluidas. Para el resto de los lotes hasta 70 puntos: Se valorará según parámetros indicados en el Anexo VI. Las ofertas que no alcancen en este apartado una puntuación mínima de 35 puntos quedarán excluidas. B) Oferta económica: hasta 50 puntos para los lotes 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25. Para el resto de los lotes: hasta 30 puntos. (_)".

Por su parte, el citado Anexo VI, como criterios de valoración de la oferta técnica del lote 22 "Producto barrera en spray", contempla los siguientes: - "Favorece la adhesividad de un apósito secundario: hasta 10 puntos. - Mayor protección frente a fluidos corporales: hasta 10 puntos. - Mayor tiempo de permanencia en la piel: hasta 10 puntos. - Envase de fácil aplicación: hasta 5 puntos. - Menor tiempo de secado de la película al aplicarla en la piel: hasta 10 puntos. - Menor número de aplicaciones para crear la película de protección efectiva: hasta 5 puntos".

A su vez el apartado G) del Cuadro de Características exige, en la documentación a incluir en el sobre n 2 "Propuesta Técnica", además de las fichas técnicas, la presentación de muestras de los productos ofertados.

Indica la reclamante que el producto por ella ofertado, que ha obtenido en el criterio de adjudicación cuestionado una valoración de 5 puntos según la ficha técnica, tiene una permanencia en el piel de 96 horas, frente a las 72 horas del producto mejor valorado con 10 puntos; solicitando la justificación de tal diferencia de puntuación e indicando, en este sentido, que no se trata de una valoración subjetiva sino de un dato de la fichas técnicas del fabricante.

Al hilo de lo anterior, este Tribunal debe advertir, en contra de lo apuntado por la reclamante, que teniendo en cuenta la formulación del criterio de adjudicación que nos ocupa, y a la vista de la exigencia del pliego relativa a la presentación de muestras, es evidente que la comprobación de los extremos a valorar en el apartado correspondiente a la oferta técnica y, por ende, la evaluación de las distintas ofertas, ha de realizarse a través no sólo de la información de las fichas técnicas de los productos sino también a través de la valoración de las muestras exigidas en el pliego; extremo acreditado por el acta de la Mesa de Contratación de fecha 28 de junio de 2018.

Sentado lo anterior, debemos comenzar recordando la doctrina sentada por este Tribunal relativa a la discrecionalidad técnica en la valoración de las ofertas presentadas por los licitadores y a su posible revisión, rectificación o corrección. Así, en relación con la denominada discrecionalidad técnica de la Administración cuando se trate de la valoración de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, hemos señalado - entre otros, en nuestro reciente Acuerdo 31/2019, de 22 de marzo - que este Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, tal y como indicamos en nuestro Acuerdo 1/2019, de 11 de enero, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis, en la medida en que entrañe criterios técnicos, debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como su correspondencia con lo establecido en el pliego, a que no se haya incurrido en arbitrariedad, error patente o irracionalidad al efectuarla y además, que esta valoración se encuentre suficientemente motivada en el expediente. Así pues, la función de este Tribunal en relación con la impugnación de las valoraciones otorgadas a las distintas propuestas no es suplantar el acierto técnico en dicha valoración, sino comprobar que tal valoración se ha ajustado a la legalidad, por ser coherente con el pliego y suficientemente motivada; quedando fuera de este limitado control posible aquellas pretensiones de los interesados que sólo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador y no estén sustentadas con un posible error manifiesto. Tal y como recuerda la Resolución 155/2019, de 22 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, la aplicación de unos criterios amparada por la discrecionalidad técnica sólo es revisable en casos excepcionales de arbitrariedad, desviación de poder, ausencia de justificación o error material.

En el mismo sentido se pronuncia de forma reiterada nuestra Jurisprudencia, pudiéndose citar, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2012, que razona que "la discrecionalidad técnica expresada conduce a partir de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción "iuris tantum" sólo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, entre otros motivos, por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega. Por ello, la discrecionalidad técnica reduce las posibilidades de control jurisdiccional sobre la actividad evaluadora de los órganos de la Administración prácticamente a los supuestos de inobservancia de los elementos reglados del ejercicio de la potestad administrativa y de error ostensible o manifiesto, quedando fuera de ese limitado control aquellas pretensiones de los interesados que sólo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador, moviéndose dentro del aceptado espacio de libre apreciación, y no estén sustentadas con un posible error manifiesto".

Al hilo de lo anterior, el mismo Tribunal en Sentencia de 10 de mayo de 2017, declara que la discrecionalidad técnica de la que están dotados los órganos de contratación para resolver cuál es la oferta más ventajosa no ampara cualquier decisión que pretenda fundarse en ella ni se proyecta sobre todos los elementos en cuya virtud deba producirse la adjudicación. Jugará, por el contrario, solamente en aquellos que, por su naturaleza, requieran un juicio propiamente técnico para el cual sean necesarios conocimientos especializados. Por lo demás, la jurisprudencia insiste en que la discrecionalidad, incluida la discrecionalidad técnica, no equivale a arbitrariedad y en que pueden ser perfectamente cuestionadas las decisiones que la invoquen como todas las que supongan el ejercicio de cualquier potestad discrecional. En el control judicial de esa discrecionalidad, son revisables los hechos determinantes de la decisión administrativa además de que su ejercicio deba respetar los principios generales del Derecho, entre ellos el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de febrero de 2016, ya apuntaba que "(_) Por otro lado, resulta de gran trascendencia tener igualmente en cuenta que, al tratarse de un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, sólo puede ser formulado por un órgano especializado, de tal modo que la revisión de la valoración realizada por el órgano previsto para resolver el concurso sólo puede hacerse cuando los errores o defectos en la valoración, primero, sean ostensibles y manifiestos, y, segundo, no exijan conocimientos técnicos (Cf. STS 29 junio 2005 ). Pudiendo añadir nosotros que dichos errores "ostensibles, manifiestos y cuya valoración no exija conocimientos técnicos" han de ser, además, relevantes (_)".

En el caso concreto que nos ocupa, la reclamante solicita la justificación de la puntuación otorgada; refiriendo, en consecuencia, un defecto de motivación en la valoración efectuada en aplicación del citado criterio de adjudicación.

Nuestra Jurisprudencia - por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2014 -, está caracterizada por el permanente esfuerzo de ampliar al máximo y perfeccionar el control jurisdiccional previsto constitucionalmente frente a toda actuación administrativa (artículo 106.1 CE), en los supuestos de la llamada discrecionalidad técnica, señalando, en este sentido, la necesidad de motivar el juicio técnico, derivada de la obligación de cumplir el mandato constitucional (artículo 9.3 CE) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y definiendo, incluso cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada. Y a este respecto, señala la Sentencia citada, que "se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás". Añadiremos que la motivación no precisa ser un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando con que sea racional y suficiente, así como su extensión de suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses, pudiendo ser los motivos de hecho y de derecho sucintos siempre que sean suficientes, como declara la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo (por todas STC 37/1982, de 16 junio, SSTS de 9 junio 1986, 31 de octubre de 1995, 20 de enero 1998, 11 y 13 de febrero, 9 de marzo 1998, 25 de mayo 1998, 15 de junio de 1998, 19 de febrero 1999, 5 de mayo de 1999 y 13 enero 2000).

El Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 29 de mayo de 2001 ha señalado que la Administración ha de expresar las razones que la inducen a otorgar preferencia a uno de los solicitantes frente al resto de los concursantes, haciendo desaparecer así cualquier atisbo de arbitrariedad y permitiendo, al mismo tiempo que el no beneficiario pueda contradecir, en su caso, las razones motivadoras del acto y el órgano judicial apreciar si se ha actuado o no dentro de los límites impuestos a la actividad de los poderes públicos. Basada en esta doctrina, la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 947/2014, de 18 de diciembre, afirma que "para concretar los aspectos sobre los que ha de otorgarse la información, debe recordarse que la norma primera reguladora del contrato son los pliegos de cláusulas administrativas particulares, completado, en su caso, con el pliego de prescripciones técnicas. Los criterios de valoración enumerados en el pliego de cláusulas administrativas particulares son, simultáneamente, elementos caracterizadores del objeto del contrato y elementos que determinan la adjudicación del mismo y, por ende, elementos orientadores de la elaboración de la oferta (en cuanto se refiere al licitador) y elementos determinantes de la adjudicación (en cuanto se refiere al órgano de contratación). Al ser estos criterios los elementos determinantes de la adjudicación, la posibilidad de proceder a la impugnación de la adjudicación realizada requiere tener conocimiento de las puntuaciones atribuidas en cada uno de estos criterios, así como una información, siquiera sea sucinta, de la causa de la atribución de tal puntuación".

Así las cosas, resulta que la Mesa de Contratación en sesión celebrada con fecha 14 de febrero de 2019 aprueba el informe de valoración de las ofertas presentadas; informe que, en lo que ahora interesa, indica que "3M, S.L., es el producto que más tiempo permanece en la piel. B. BARUN, S,A,, COLOPLAST, S.A., CONVATEC, S.L., MEDIPORT, S.L. y SMITH & NEPHEW, S.A.: es necesario volver a aplicar el producto más frecuentemente".

Como puede observarse, hay una aparente motivación, pero insuficiente a juicio de este Tribunal, por parte del informe indicado al asignar la puntuación en este apartado de los criterios de adjudicación. La reclamante únicamente conoce que la oferta de 3M, S.L, es, según el informe, la que más tiempo permanece en la piel, pero no los motivos que llevan a la conclusión contraria para su producto; apreciándose una insuficiente motivación en el informe técnico que sitúa a la reclamante en un supuesto claro de indefensión, puesto que falta una mínima descripción metodológica de la asignación de los puntos y una mínima referencia al resultado de la aplicación de las muestras en los pacientes, que permita conocer los concretos resultados de los productos de los que derivan los puntos asignados, así como comparar la calificación de las distintas ofertas y, por ende, apreciar que se han respetado en la puntuación los principios de igualdad y no discriminación. Cabe afirmar, en consecuencia, que el informe técnico de valoración, en el lote número 22, respecto al criterio de adjudicación correspondiente al mayor tiempo de permanencia en la piel, está viciado de falta de motivación.

Alcanzada la anterior conclusión, debemos advertir que la exigencia de motivación debe quedar colmada con el contenido del acuerdo adoptado por la Mesa de Contratación en cuya virtud se aprueba el informe técnico de valoración o, en su caso, con los documentos del expediente a los que eventualmente pueda remitirse. Cuestión distinta es que, tratándose éste de un vicio de mera anulabilidad, invocable sólo ante la existencia de efectiva indefensión, no pueda aducir ésta que el licitador que, a pesar de impugnar un acuerdo inmotivado, ha tenido conocimiento, por los medios que sean, normalmente el acceso a toda la documentación del expediente, de la información precisa para impugnar con plenitud de garantías, circunstancia que excluye la indefensión, pero no elimina sin embargo el vicio de falta de motivación del acuerdo de adjudicación. Si bien, lo cierto es que en el caso concreto que nos ocupa no consta tal acceso ni que, en caso de haber tenido lugar, haya permitido a la reclamante el debido conocimiento de las razones de la valoración otorgada en aplicación del criterio de adjudicación controvertido. Tampoco la insuficiente motivación puede suplirse con las manifestaciones efectuadas por la entidad contratante en el informe de alegaciones remitido a este Tribunal, donde sí hace referencia a las pruebas que del producto se han realizado, y ello toda vez que, tal y como indica el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 308/2017, de 31 de marzo, es necesario diferenciar lo que son los argumentos de desestimación de la reclamación con lo que realmente es la motivación del acto recurrido que se incorpora por primera vez al informe del órgano de contratación; esto último no es posible. Y ello porque, resultando obvio que la motivación de los actos administrativos ha de realizarse en el propio acto o, en su caso, por remisión a informes o documentos que figuren como antecedentes en el expediente administrativo, la motivación no debe diferirse a un momento posterior al dictado del acto; de forma que el informe de alegaciones que la entidad contratante dirige a este Tribunal carece de eficacia al respecto pues la reclamante no ha tenido la posibilidad en la reclamación de utilizar los argumentos que estimara oportunos para defender sus intereses y combatir las razones ofrecidas por ésta en el citado informe.

Así pues, habiéndose constatado que la motivación del informe es insuficiente en lo que al criterio de adjudicación que nos ocupa se refiere, debemos aclarar que de dicho defecto formal no se colige como consecuencia necesaria que la asignación de puntos allí consignada sea arbitraria, errónea o discriminatoria. Por ello, procede corregir el referido defecto de forma, sin que sea posible en este momento, precisamente por la ausencia de motivación suficiente, pronunciarnos sobre la adecuación a derecho del contenido material del informe en este aspecto y, por ende, de la concreta valoración otorgada. Motivo por el cual procede la estimación de la reclamación en este punto, anulando el informe de valoración aprobado por la Mesa de Contratación respecto al lote 22, disponiéndose la retroacción de las actuaciones al momento anterior a su dictado a los efectos de que se proceda a su adecuada motivación; sin que, obviamente, pueda modificarse la puntuación otorgada, y conservándose los demás actos del procedimiento que son independientes de éste.

A través de la reclamación interpuesta se impugna, igualmente, el acuerdo adoptado por la Mesa de Contratación en sesión celebrada con fecha 14 de febrero de 2019, en cuya virtud se resuelve la exclusión de la reclamante del lote número 23, por incumplimiento de las características técnicas establecidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares; concretamente, por considerar que el apósito no regula la metaloproteasa.

Sostiene la reclamante, en este sentido, que entre la información técnica del producto ha presentado un estudio que demuestra la eficacia del producto y explica la acción reguladora del apósito frente a la metaloproteasa, sosteniendo, de contrario, la entidad contratante que el estudio aportado carece de rigor científico y que ni la ficha técnica del producto, ni el envase ni el prospecto aluden a sus propiedades para regular la metaloproteasa; producto cuya composición, además, no comprende el matriz cicatrizante TLC-NOSF que llevan el resto de las ofertas de apósitos presentadas a este lote.

Debemos comenzar recordando la doctrina que este Tribunal viene aplicando de forma reiterada - por todos, Acuerdo 33/2017, de 30 de junio - relativa a que los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas particulares constituyen la ley del contrato y obligan tanto a la entidad contratante como al licitador que participa en el procedimiento de licitación de que se trate mediante la presentación de la proposición. Al efecto, hemos de partir del valor vinculante de los pliegos aprobados por el órgano de contratación, que constituyen auténtica lex contractus, con eficacia jurídica no sólo para el órgano de contratación sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación. Como se señala en la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 410/2014, de 23 de mayo los Pliegos son la Ley que rige la contratación entre las partes y a los Pliegos hay que estar, respetar y cumplir.

Sobre la vinculación a los Pliegos, la Sentencia 442/2018, de 21 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, razona que "como ha señalado la jurisprudencia, los Pliegos de cláusulas administrativas particulares constituyen una verdadera ley contractual. Así, la STS de 17-10-2000 (ROJ: STS 7424/2000 - ECLI:ES:TS:2000:7424) Recurso: 3171/1995 | Ponente: Juan Jose Gonzalez Rivas señala que es "doctrina jurisprudencial reiterada ( sentencias de 10 de marzo de 1982, 23 de enero de 1985, 18 de noviembre de 1987, 6 de febrero de 1988 y 20 de julio de 1988, entre otras) que el Pliego de Condiciones es la Ley del Contrato, por lo que ha de estarse siempre a lo que se consigne en él respecto del cumplimiento del mismo, teniendo en cuenta que para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de los contratos administrativos, es norma básica lo establecido en los Pliegos de Condiciones, puesto que en la contratación se regulan los derechos y obligaciones de la contrata, dando lugar a lo que se considera la Ley del Contrato (criterio jurisprudencial reiterado desde las sentencias de 29 de enero de 1950, 17 de octubre de 1957, 13 de febrero de 1958, 27 de abril de 1964, 4 de mayo de 1968 y 18 de octubre de 1978, entre otras), teniendo en cuenta, en todo caso, la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, puesto que el artículo 3.1 del Título Preliminar prevé que la interpretación de las normas ha de basarse en el sentido propio de las palabras En el mismo sentido, la STS, Sec. 7 , de 25 de junio de 2012, RC 1790/2009, establece que: "Como hemos dicho en las Sentencias de 18 de julio de 2008 (casación 3527/2006) y 13 de marzo de 2008 (casación 3405/2005), los Pliegos Particulares constituyen una verdadera ley contractual, ya que en ellos se articulan las cláusulas constitutivas de las obligaciones y derechos de las partes que ofrecen para estas carácter de Ley". Esta Sala también acoge esta doctrina en la sentencia n 209/2017, de 4 de mayo de 2017, Rec. 187/2016, entre otras, en la que se establece que: "En definitiva el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, se califica por la jurisprudencia como "auténtica ley del contrato" al recoger los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes en sus aspectos jurídicos, económicos y administrativos. La relevancia del Pliego es debida a que para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento inteligencia y efectos de los contratos administrativos, es norma básica lo establecido en ellos".

En este sentido, tal y como indicamos, entre otros en nuestro Acuerdo 79/2017, de 13 de diciembre, "(_) De esta consideración de los pliegos como ley del contrato deriva su carácter vinculante, tanto para la entidad contratante que los ha aprobado como para los licitadores que concurren a la licitación, aceptando su contenido, y la imposibilidad de apartarse de ellos o proceder a su modificación, si no es a través de alguno de los cauces que el ordenamiento jurídico articula para ello. Esto también significa que de no haber sido los pliegos impugnados en tiempo y forma y anulada alguna de sus cláusulas, deben ser aplicadas todas ellas en su integridad, sin perjuicio de la facultad que cabe a este Tribunal de dejar sin efecto las que sean nulas de pleno derecho (último inciso del artículo 213.2 LFCP)(_)".

Al hilo de lo anterior, la cláusula 7.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares regulador del Acuerdo Marco dispone que "La presentación de ofertas implica que la licitadora acepta incondicionalmente los presentes pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas particulares, sin salvedad o reserva alguna (_)". Esta previsión se materializa en la exigencia de que las proposiciones respeten las condiciones técnicas que, recogidas en el pliego de prescripciones técnicas particulares, delimitan las características y condiciones de la prestación objeto del contrato.

Así las cosas, las ofertas presentadas por los licitadores deben adecuarse a las condiciones técnicas establecidas en los pliegos, siendo la consecuencia del incumplimiento de tal extremo la exclusión de la oferta, puesto que, tal y como recuerda el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 433/2017, de 12 de mayo, "en el caso de que el licitador presente una oferta que incumple las especificaciones establecidas en el pliego de prescripciones técnicas, está realizado una contraoferta, la cual no podrá ser aceptada por el órgano de contratación, pues ello daría lugar a que los demás licitadores se encontraran en situación de desigualdad con el licitador que presenta la contraoferta. De esta forma, es el principio de igualdad de trato a los licitadores el que impide que el órgano de contratación pueda entrar a valorar una oferta que no respeta las especificaciones establecidas en el pliego de prescripciones técnicas. Sólo en los supuestos de mejoras previstas en el pliego o en el caso de que se admitan variantes, podrá el órgano de contratación entrar a valorar ofertas que no se adecúen exactamente al contenido del pliego de prescripciones técnicas. En estos casos, es el propio pliego el que habilita al órgano de contratación a evaluar esos elementos, cuyos límites son perfectamente conocidos por todos los licitadores, de forma que no se altera la situación de igualdad entre ellos. Pero incluso en estos casos, las ofertas presentadas por los licitadores deberán respetar el contenido mínimo establecido en el pliego de prescripciones técnicas. Fuera de los casos mencionados, el órgano de contratación no podrá entrar a valorar la oferta presentada, por lo que procede la exclusión de la misma". Tal y como pusimos de manifiesto en nuestro Acuerdo 59/2017, de 29 de septiembre, las prescripciones técnicas previstas en los pliegos reguladores, que son aceptadas incondicionalmente como parte del contrato por los licitadores cuando formulan sus ofertas, constituyen instrucciones de carácter técnico con arreglo a las cuales debe ejecutarse la prestación del contrato. Por tanto, son requisitos que las ofertas de los licitadores han de cumplir de modo obligado para poder continuar en la licitación.

No obstante lo anterior, debe recordarse el consolidado criterio relativo a que la exclusión de una oferta por incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas particulares ha se ser expresa y clara. Así lo indicamos, entre otros, en nuestro Acuerdo 101/2018, de 4 de octubre: "(_) para que la exclusión del licitador por incumplimiento de prescripciones técnicas resulte ajustada a derecho, tal incumplimiento debe ser expreso y claro, tal y como pone de relieve la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 985/2015, de 23 de octubre: "(...) Pero también señalamos que "debe tenerse en cuenta que las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos y eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con el principio de estabilidad presupuestaria), recogidos en el art 1 del TRLCSP. En este mismo sentido, se pronuncia el art 139 TRLCSP cuando exige que: "Artículo 139. Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia". En consonancia con ello, debe interpretarse el art. 84 del reglamento actualmente aplicable, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación" (Resolución 613/2014, de 8 de septiembre), por lo que "no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia, y siempre ha de suponer la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato" (Resolución 815/2014, de 31 de octubre) A ello añadiremos que el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro. En efecto, del artículo 145.1 del TRLCSP, que dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación. Así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de la prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de la ofertas al cumplimiento del objeto del contrato. Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión. De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos.Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado".

Finalmente, debemos apuntar, que apreciado un incumplimiento en la oferta formulada que reúna las condiciones citadas resulta - tal y como indicamos en nuestro Acuerdo 8/2018, de 16 marzo - obligada la exclusión del licitador del procedimiento, toda vez que otra solución resultaría contraria a los principios de igualdad de trato y transparencia que deben imperar en la contratación pública, tal y como se deduce de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, Sala Sexta, de 29 de abril de 2004 (asunto C-496 -99): "108. Es preciso recordar que de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, por lo que respecta a la contratación pública, que la entidad adjudicadora está obligada a respetar el principio de igualdad de trato entre los licitadores (véanse, en particular, las sentencias de 27 de noviembre de 2001, Lombardini y Mantovani, asuntos acumulados C-285/99 y C- 286/99, Rec. p. I-9233, apartado 37, y de 19 de junio de 2003, GAT, C-15/01, Rec. p. I- 6351, apartado 73). 109. Se deriva asimismo de la jurisprudencia que dicho principio implica una obligación de transparencia para permitir que se garantice su respeto (véanse, en particular, las sentencias de 18 de junio de 2002, HI, C-92/00, Rec. p. I- 5553, apartado 45, y de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau y otros, C-470/99, Rec. p. I-11617, apartado 91). 110. El principio de igualdad de trato entre los licitadores, que pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una contratación pública, impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus ofertas e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores. 111. Por lo que respecta al principio de transparencia, que constituye su corolario, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora. Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trata."

Expuesta la doctrina sobre la posibilidad de exclusión de las ofertas de los licitadores por incumplimiento de las prescripciones técnicas contenidas en el Pliego Regulador, debemos examinar si tal incumplimiento se ha producido en el presente caso. Al hilo de lo anterior, dispone la cláusula primera del Pliego de Prescripciones Técnicas regulador que "El objeto del presente Pliego es establecer las condiciones mínimas que han de cumplir los productos del presente Acuerdo Marco. Los proveedores seleccionados deberán cumplir lo dispuesto en este Pliego de Prescripciones Técnicas, excluyéndose las ofertas que no cumplan las características mínimas exigidas". Regulando en su cláusula cuarta las características técnicas particulares de cada producto, y disponiendo para el lote que nos ocupa que "LOTE 23: APOSITO REGULADOR DE METALOPROTEASA. - Apósito inhibidor de metaloproteasas adherente, sin colágeno, utilizado en las heridas crónicas, medidas 10*10 cm aprox. - Favorece la proliferación de fibroblastos".

Así las cosas, el pliego regulador es de claridad meridiana al establecer como característica técnica particular de los productos a ofertar al lote número 23 que éstos sean inhibidores de la metaloproteasas, condición técnica de obligatoria observancia en orden a posibilitar el cumplimiento del objeto del contrato, toda vez que resulta necesaria, precisamente, para favorecer y facilitar la cicatrización de heridas crónicas, y perfectamente identificada y definida en el pliego; resultando que un producto que no reúna tal condición deberá ser rechazado, toda vez que no resultará idóneo para la satisfacción de las necesidades a cubrir a través del suministro de referencia.

Sentado lo anterior, debe advertirse que el aparado G) del Cuadro de Características, al regular la documentación a presentar en el Sobre n 2 "Propuesta Técnica", establece que "(_) G.1. DOCUMENTACION A PRESENTAR: 1) PRODUCTOS OFERTADOS: Los licitadores presentarán en este Sobre, debidamente cumplimentado, el Anexo V - Datos técnicos de los materiales ofertados, conteniendo la relación completa de los productos a los que oferta, indicando el nombre comercial: marca/modelo (máximo 40 caracteres), referencias, descripción del material y medidas (máximo 80 caracteres) (_). 2) FICHAS TECNICAS Y DESCRIPCION TECNICA DE LOS PRODUCTOS OFERTADOS: con definición de la composición, diseño, estructura y elementos constituyentes; catálogos, fotografías_ y cuantos elementos explicativos estime oportuno aportar el licitador con referencia a las características del material ofertado, que resulte precisa para acreditar el cumplimiento de los requerimientos técnicos establecidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas y para la valoración técnica. 3) OTRA INFORMACION. - Cualquier otro dato y/o documento que sirva para valorar la oferta según los criterios de adjudicación previstos (_)".

Así pues, resulta evidente que el pliego impone al licitador la carga de aportar la documentación necesaria en orden a acreditar que el producto ofertado al lote 23 es inhibidor de la metaloproteasas; como también lo es que tal acreditación debe efectuarse a través de la ficha y descripción técnica del producto a incorporar en el sobre n 2 de la proposición.

Pues bien, consta en el expediente remitido a este Tribunal que la reclamante aportó la ficha técnica de producto ofertado al lote 23 "Cutimed Siltec L", donde se indica, expresamente, que se trata de un "apósito fino de espuma de poliuretano modulador e inhibidor de las metaloproteasas sin colágeno con capa de contacto de silicona que proporciona una suave adherencia para facilitar su fijación", y que, entre otras características técnicas, contribuye a la proliferación de fibroblastos al crear un entorno óptimo de humedad de cura en ambiente húmedo y que está indicado para el tratamiento de heridas crónicas y agudas. Si bien es cierto que, no obstante la indicación en la ficha transcrita el informe técnico de valoración propone - y así resuelve la Mesa de Contratación en el acto objeto de impugnación - su exclusión porque "el apósito no regula la metaloproteasa", sin explicación adicional alguna; razones que, dicho sea de paso, tampoco se explicitan en el informe técnico aprobado por la Mesa de Contratación que se limita a indicar que "NO Cumple PPT" y propone "EXCLUIR NO REGULA LA METALOPROTEASA".

De hecho, en el escrito de interposición de la reclamación se pone de manifiesto que entre la información técnica se aportó un estudio sobre la eficacia del producto ofertado que explica la acción reguladora del apósito frente a la metaloproteasa, motivo por el cual, indica que no conoce los datos o razones en los que la Mesa de Contratación se basa para rechazar y no valorar el producto ofertado; interesando, al igual que en el anterior motivo de impugnación, las explicaciones de tal circunstancia.

Así las cosas, este Tribunal - por todos, en su Acuerdo 32/2019, de 9 de abril -, con base en el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, ha puesto de manifiesto que los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos, de que vulneran el ordenamiento jurídico vigente o que se han dictado en clara discriminación de los licitadores. Si bien, sobre este particular, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2014, indica que los informes técnicos deben cumplir con las siguientes principales exigencias:" (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás". Es decir, tal y como apuntamos en el citado Acuerdo, debe documentarse cómo, por quién y cuándo se realiza la aplicación del criterio, pues sin estas explicaciones no existe presunción de acierto en la valoración técnica.

Llegados a este punto, ha de señalarse, como indica el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Canarias en su Resolución 24/2019, de 6 de febrero, que en aplicación de la tradicional jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (valga por todas, la Sentencia de 8 de julio de 2016) no es necesario hacer una exposición exhaustiva de las razones en las que se sustenta el parecer técnico expresado en el informe, ya que no se requiere tal requisito para entender que se encuentre motivado el mismo, pero si una fundamentación suficiente que explique el por qué se entiende que el producto ofertado, a pesar de lo indicado en la ficha técnica, no regula la metaloproteasa, máxime cuando el pliego lo que exige, de manera preceptiva, es la presentación de tal ficha. Dicho en otros términos, este Tribunal considera que el informe técnico debió exponer las razones por las que la información facilitada en la ficha técnica resulta insuficiente para acreditar que el producto ofertado reúne el requisito de ser inhibidor de las metaloproteasas, así como los motivos por los que no se tuvo en cuenta el estudio facilitado como parte de la oferta técnica. En consecuencia, debemos concluir que en el presente caso no es posible justificar la exclusión en el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, puesto que se ha producido una evidente quiebra de la presunción de acierto y veracidad del juicio técnico en el que se sustenta el acuerdo de exclusión impugnado, por lo que procede la estimación del motivo de impugnación.

Sentado lo anterior - tal y como recuerda el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, entre otras, en su Resolución 424/2016, de 3 de junio - la finalidad de la motivación es suministrar a los licitadores excluidos la información suficiente sobre cuáles fueron las razones determinantes de su exclusión a fin de que el interesado pueda contradecir las razones argumentadas como fundamento del acto dictado mediante la interposición de la correspondiente reclamación. Así, la insuficiente motivación del acto de exclusión y, por ende, la estimación del motivo de impugnación en tal sentido alegado, determina su anulación, con retroacción de las actuaciones a fin de que pueda dictarse resolución debidamente motivada en la que se informe suficientemente a la reclamante de las razones de su exclusión, facultándole con ello la defensa en plenitud de sus derechos e intereses.

En consecuencia, previa deliberación, por unanimidad y al amparo de lo establecido en el artículo 127 de la Ley Foral 2/2018 de 13 de abril, de Contratos Públicos, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra,

ACUERDA:
Estimar la reclamación en materia de contratación pública interpuesta por "MEDIPORT S.L." frente a los acuerdos adoptados por la Mesa de Contratación en sesión celebrada con fecha 14 de febrero de 2018, en cuya virtud tiene lugar la aprobación del informe de valoración de las ofertas técnicas presentadas al lote n 22 y la exclusión de la reclamante del lote n 23 del "Acuerdo Marco APRO 10/2018: Suministro de apósitos curativos con destino a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea"; disponiéndose la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior, a los efectos de que se motive, de manera suficiente, la valoración otorgada a la reclamante en el criterio de adjudicación correspondiente al mayor tiempo de permanencia del apósito en la piel y su exclusión por incumplimiento de la prescripción técnica relativa a constituir un producto inhibidor de las metaloproteasas, respectivamente.

Notificar este acuerdo a "MEDIPORT S.L.", al Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea, así como al resto de interesados que figuren en el expediente a los efectos oportunos y acordar su publicación en la página del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra.

Significar a los interesados que frente a este Acuerdo, que es firme en la vía administrativa, puede interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el plazo de dos meses contados a partir de su notificación.