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Resolución nº 310/2018 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta De Andalucía, de 06 de Noviembre de 2018

Motivación de la admisión de las ofertas -cumplimiento de las prescripciones técnicas-. Especificaciones técnicas concretadas en el PPT de forma orientativa y general. Los pliegos constituyen la lex contractus o ley entre las partes. El pliego resulta susceptible de diversas interpretaciones, aplicación del principio de proporcionalidad. Solo un incumplimiento expreso, claro, referido a elementos objetivos y que se deduzca con facilidad de las prescripciones técnicas contenidas en el pliego debe conllevar a la exclusión de una oferta. Desestimación.

Visto el motivo de recurso procede ahora su análisis. En primer lugar, las recurrentes realizan una alegación genérica en el sentido de que los informes técnicos de valoración de las ofertas que figuran en el expediente únicamente tratan las mejoras incluidas en cada oferta pero no la comprobación realizada sobre el cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas requeridas en el PPT.

Sobre esta cuestión, y como señala el órgano de contratación, en la resolución de adjudicación impugnada y con respecto al lote 2, se hace referencia al informe de valoración de ofertas, de 14 de mayo de 2018, de la comisión técnica designada al efecto donde se indica: "una vez comprobado que cumplen con los mínimos exigidos en el PPT, que rige esta contratación, se ha procedido a la valoración de los parámetros físicos y configuración"; a continuación se indica en referencia al mencionado informe: "se ha considerado que las ofertas que cumplen solo con los requisitos mínimos, sin aportar ventajas añadidas, parten del valor mínimo establecido en el PPT (0 puntos), sin por ello, estar excluidas, puesto que no se establece umbral mínimo" para posteriormente detallar las puntuaciones de cada oferta respecto a los distintos criterios de adjudicación establecidos en el PCAP.

Pues bien, sobre la motivación de la admisión de las ofertas, ya ha tenido ocasión de manifestarse este Tribunal (v.g. Resoluciones 238/2016, de 4 de octubre y 169/2018, de 8 de junio) y también otros órganos de resolución de recursos en materia contractual (v.g. Resolución 41/2014, de 26 de febrero, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid) llegando a la conclusión de que el acto de adjudicación no tiene por qué contener motivación sobre la admisión de las ofertas, sino solo sobre las exclusiones y sobre las características y ventajas de la proposición adjudicataria. En este sentido, se ha de tener en cuenta que el alcance legal del artículo 151.4 del TRLCSP no abarca la motivación de aquellos aspectos relativos a la admisión de las entidades licitadoras, sino solo los referidos a las exclusiones o descartes y a las características y ventajas de la proposición adjudicataria.

En el presente caso, y como se ha reproducido, sí se realiza mención en la resolución de adjudicación -reproduciendo el contenido del informe de valoración de las ofertas contenidas en el sobre 2- a que se ha llevado a cabo una comprobación previa del cumplimiento de las especificaciones técnicas por cada una de las ofertas como paso previo a la valoración de las mismas.

Por todo lo anterior, teniendo en cuenta -en primer lugar- que las recurrentes realizan una alegación genérica en el contenido de su escrito que no se desarrolla posteriormente en un petitum concreto, que además, no existe una obligación por parte del órgano de contratación de motivar expresamente la admisión de las ofertas y que, finalmente, se afirma en la resolución de adjudicación que se ha realizado el control del cumplimiento de las proposiciones respecto de las especificaciones técnicas mínimas requeridas en el PPT, este Tribunal concluye que nada hay que objetar al proceder del órgano de contratación y que, por tanto, debe desestimarse este motivo de recurso.

Para tratar el resto de alegaciones del recurso y por motivos sistemáticos, se reproducirán aquellos aspectos recogidos en el expediente de contratación que contienen información relevante para centrar el objeto del debate y a continuación se analizará la cuestión controvertida.

Como se ha mencionado, las recurrentes argumentan que la oferta presentada por la entidad adjudicataria incumple determinadas especificaciones técnicas requeridas en el PPT para el suministro del que es objeto el lote 2: "49 reposiciones de salas RX" según se recoge en el anexo al cuadro resumen del pliego de cláusulas administrativas particulares (en adelante PCAP).

Pues bien, con relación a las características y especificaciones técnicas de los equipos a suministrar, encontramos varias referencias en el PPT, por un lado, en su cláusula 1.2. "descripción de las características técnicas generales y específicas de los elementos" donde se indica que: "las características técnicas aparecen reflejadas en los Anexos II y III (especificaciones técnicas)".

También se encuentran referencias, en la cláusula 2 del PPT donde se indica que: "Se considerarán requisitos mínimos exigibles para la aceptación del equipo, el cumplimiento de las características técnicas según lo estipulado en: - Real Decreto 1976/1999, de 23 de diciembre, B.O.E. de 29 de diciembre, por el que se establecen los Criterios de Calidad en Radiodiagnóstico. El cumplimiento de la normativa en esta materia se desarrollará explícitamente. - Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, que aprueba el Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes y el Real Decreto 1439/2010 que lo modifica. - Real Decreto 1085/2009 por el que se aprueba el reglamento sobre instalación y utilización de aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico".

Por otro lado, en la cláusula 3.2 del PPT se establece respecto a las especificaciones técnicas del suministro que: "los licitadores informarán (en el sobre de prescripciones técnicas) de las especificaciones de los equipos y los requerimientos externos necesarios para el correcto y seguro funcionamiento del sistema que se oferta (dimensiones, peso, consumos, condiciones ambientales, etc.). Deberá reflejarse claramente en la oferta técnica descriptiva del producto al que se concurra, los puntos de sus características por las que se cumple con todas y cada una de las especificaciones solicitadas en este Pliego".

Más adelante, en esta misma cláusula se indica: "Para la adecuada comprobación de las especificaciones manifestadas en la oferta por los licitadores, será obligado acompañar el "product data" del fabricante del modelo ofertado. En el caso de existencia de datos contradictorios entre cualquiera de los documentos aportados (oferta, hoja de especificaciones, "product data"), la proposición no será valorada por inconsistencia de los datos".

En este sentido, es en el anexo III del PPT donde se establecen las especificaciones técnicas de la "sala rx digital directa" de la que es objeto el lote 2 de la presente licitación. En el mencionado anexo se indica que: "las ofertas se orientarán a la consecución de estos objetivos valorándose la mejor calidad diagnóstica, mayor productividad y su ergonomía o facilidad de uso" y a continuación se configuran dos listados de especificaciones; uno encabezado con la siguiente mención: "los ofertantes describirán al menos" y que contiene una lista de características técnicas y a continuación otro listado con el siguiente encabezamiento: "Como orientación deberá incluir las siguientes características o equivalentes" donde se recoge otro listado de características técnicas.

Sobre lo anterior, las recurrentes argumentan en su escrito que la oferta de RADIOLOGÍA adolece de determinados incumplimientos de las especificaciones técnicas exigidas en el PPT aludiendo a determinadas características que aparecen en el primer listado "descriptivo" del anexo III del PPT anteriormente mencionado. El primer incumplimiento manifestado es el relativo al "Sistema de colimación" ya que en el anexo se indica: "tipo; indicaciones: Presentación digital de distancia y formato de campo; Especificar: sistema automático de colimación, filtros removibles para exploraciones específicas, dispositivos para la medida del producto dosis*área; Si presenta valores estimados de dosis a la entrada del paciente, adicionales a los de producto dosis*área". Las recurrentes consideran que en el PPT se exige que el equipo a suministrar disponga de un colimador automático y exponen que en la proposición de RADIOLOGÍA se ofertan equipos que solo disponen de un colimador manual, por lo que concluye que la oferta de la entidad finalmente adjudicataria incumple las especificaciones técnicas exigidas a este equipo en el PPT y que por tanto debe ser excluida.

Por otro lado, el órgano de contratación manifiesta en el informe remitido con ocasión del recurso interpuesto que en el anexo III del PPT -en esta primera lista- se solicita a los licitadores que describan los componentes que conforman la sala de rayos X: mesa de exploración, tablero, estativo mural, generador de rayos X, tubo de rayos X, sistema de colimación, soporte para tubo de rayos X, sistema de adquisición de imágenes, sistema informático, procesador de imagen y consola de control, y que a continuación, en la segunda lista, se establece una orientación con las características para cada uno de estos componentes.

En este sentido, el órgano de contratación argumenta que en la información descriptiva que se solicita sobre el sistema de colimación, se establece el campo "tipo" donde el licitador podrá especificar si oferta un colimador automático o manual, y que es para el caso de que proponga uno automático que debe concretar según indica: "que especifique su sistema automático de colimación o si incluye indicadores como distancia o formato de campo con el objeto de realizar una valoración adecuada de las ofertas presentadas por los licitadores". El órgano de contratación manifiesta que en el anexo III del PPT nunca se hacen referencias a "requisitos técnicos mínimos imprescindibles" -como se indica en el recurso- lo que se establece, afirma, es una "orientación" de determinadas especificaciones que incluso son sustituibles por "características equivalentes". En este sentido, argumenta que el requisito que se establece realmente es: "Tubo de Rx y colimador con iluminación del campo de exploración incorporado en la columna" -que aparece en el segundo listado- sin que se haga referencia alguna a la necesidad de automatismos en el colimador.

En otro orden de cosas, el órgano de contratación argumenta que dentro del primer listado incluido en el anexo III del PPT se describen distintas opciones -no obligatorias- para que en el supuesto de que se incluyan en las proposiciones de los licitadores puedan ser valoradas adecuadamente. En este sentido, argumenta, que si se acogiera la tesis de las recurrentes resultaría que su propia oferta también incumpliría las especificaciones técnicas en tanto que la misma no incluye la opción: "Sincronización del Soporte para tubo de rayos X, dentro del componente "Soporte del Tubo de Rayos X" ni la opción: "Sistemas de alerta en caso de sobredosis" o "Mecanismos de autorregulación, autodiagnóstico y autocontrol" dentro del "Sistema Informático"".

Por todo lo anterior, el órgano de contratación concluye que las recurrentes realizan una interpretación particular e interesada del anexo III del PPT, que a su juicio exige únicamente una descripción del sistema de colimación, entre otros componentes de la sala de rx, para realizar una valoración adecuada de las ofertas presentadas por los licitadores sin que se configure como especificación obligatoria, como afirman las recurrentes, que el sistema sea automático, por lo que considera que debe ser desestimada esta alegación del recurso.

Finalmente, la entidad interesada RADIOLOGÍA, argumenta en la línea de lo manifestado por el órgano de contratación, que las recurrentes tratan de otorgar el carácter de elemento indispensable a un listado descriptivo y de índole genérica de componentes comunes a cualquier aparato -siendo por tanto posible para cada uno de ellos distintas opciones y prestaciones- que se encuentra incluido en el anexo III del PPT.

En este sentido, la entidad RADIOLOGÍA, también se refiere a los dos listados de características que aparecen en el mencionado anexo, entendiendo que es en el segundo listado de especificaciones -el que comienza con la mención: "como orientación deberá incluir las siguientes características o equivalentes"- donde se señalan las especificaciones que deben cumplir los equipos y que en ningún momento requiere que el sistema de colimación sea automático, motivo por el que considera que debe ser desestimada esta alegación del recurso.

Pues bien, visto lo alegado por cada parte procede mencionar, en primer lugar, que se ha de tomar como punto de partida lo establecido en los pliegos, que una vez devienen firmes por no ser impugnados, constituyen la lex contractus entre las partes como este Tribunal ha tenido la ocasión de mencionar en diversas ocasiones (v.g. Resoluciones 242/2017, de 13 de noviembre, 28/2018, de 2 de febrero y 251/2018, de 13 de septiembre, 292/2018, de 16 de octubre y 307/2018, de 2 de noviembre) recordando la necesidad de que la oferta se ajuste a las especificaciones de los pliegos, constituyendo ambos, el de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas, lex contractus o lex inter partes que vinculan no solo a los licitadores que concurren al procedimiento aceptando incondicionalmente sus cláusulas (artículo 145.1 del TRLCSP), sino también a la Administración o entidad contratante autora de los mismos.

En el presente supuesto, la controversia se centra en el cumplimiento o no por parte de la oferta de la entidad adjudicataria de determinadas especificaciones técnicas requeridas en el PPT. Analizado su contenido por parte de este Tribunal y como se ha reproducido, se han hallado varias referencias a la exigencia del cumplimiento de requisitos o especificaciones en las cláusulas: 1.2. del PPT que se remite al contenido de sus anexos II y III, 2 del PPT a la que las recurrentes no se refieren, y 3.2. donde sí se establecen determinadas exigencias, que se podrían sintetizar, en lo que aquí interesa en las siguientes: - Que el licitador informe de las especificaciones de los equipos y los requerimientos externos necesarios para un seguro y correcto funcionamiento. - Que la oferta debe cumplir con todas y cada una de las especificaciones solicitadas en el PPT. - Que será obligatorio la presentación en la oferta del "product data" para la comprobación del cumplimiento de las especificaciones solicitadas.

Por otro lado, es el anexo III del PPT el lugar donde se establecen las especificaciones técnicas de los equipos a suministrar, si bien, las exigencias se configuran de una manera no taxativa, orientativa o general, que dificulta detectar si nos encontramos ante verdaderos requisitos técnicos -como defienden las recurrentes- o ante unos listados orientativos que pueden ser sustituibles por equivalentes -como alega el órgano de contratación- o ante un ejemplo de la descripción de los equipos -como interpreta la entidad interesada RADIOLOGÍA-.

Efectivamente, y como se ha mencionado, el anexo III del PPT incluye dos listados, uno primero donde se solicita que cada licitador describa una serie de prestaciones -entre las que se encuentra el sistema de colimación- y un segundo listado en el que se establece otro listado "orientativo" y que permite que los equipos tengan características equivalentes y donde se indica en referencia al sistema de colimación: "Tubo de Rx y colimador con iluminación del campo de exploración incorporado en la columna" sin exigir que sea automático.

A juicio de este Tribunal, la configuración de los requisitos técnicos relativos al suministro solicitado en el lote 2 del presente procedimiento de contratación ha quedado configurado en el PPT de una forma amplia o general que se puede prestar a diversas interpretaciones; como prueba de ello, resulta significativo que dentro del mismo anexo III del PPT y en el primer listado "descriptivo" sí se indique en la especificaciones técnicas del generador de rayos X, al referirse al "tipo", que este será: "automático, de alta frecuencia, controlado por procesador" y que sin embargo al describir el sistema de colimación se recoja la característica "tipo" sin concretar nada más lo que, efectivamente, puede llevar a considerar que, en este caso, no se exige el carácter automático como sí en el generador de rayos X. Pues bien, esta descripción del PPT -que admite la interpretación realizada por el órgano de contratación- no fue objeto de impugnación en su momento por las recurrentes, habiendo devenido dicho pliego en acto firme y consentido y debiendo estar ahora aquellas al contenido del mismo.

Sentado lo anterior, teniendo en cuenta que el pliego resulta susceptible de diversas interpretaciones y de conformidad con el principio de proporcionalidad -reconocido por la jurisprudencia europea (Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08) y elevado a rango de principio de la contratación en los artículos 18 de la Directiva 2014/24/UE y 132 de la nueva LCSP-, la mesa de contratación actuó correctamente al aplicar la opción menos onerosa -la admisión- al ser la más adecuada respecto a los objetivos perseguidos.

Esta es la postura mantenida por este Tribunal (v.g. Resoluciones 286/2016, de 11 de noviembre, 230/2017, de 3 de noviembre, 232/2017, de 3 de noviembre,183/2018 de 14 de junio, 259/2018, de 24 de septiembre, 273/2018, de 28 de septiembre y 279/2018, de 10 de octubre) en las que se manifiesta que los actos de los poderes adjudicadores no deben rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos perseguidos, debiendo entender que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.

Sobre esta cuestión, también resulta relevante la doctrina mantenida por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que en la línea de lo anteriormente manifestado, indica en su Resolución 61/2018, de 26 de enero, -haciendo referencia a anteriores pronunciamientos de ese órgano, Resolución 985/2015, de 23 de octubre- que "el incumplimiento del PPT por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro. En efecto, del artículo 145.1 del TRLCSP, que dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación.

Así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de las prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de las ofertas al cumplimiento del objeto del contrato.

Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al PPT, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar.

Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se expone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión.

De otro lado el incumplimiento debe ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamiento técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado".

Aplicando lo anterior al presente supuesto, sentado que no quedan taxativamente establecidas las prescripciones técnicas en el anexo III del PPT y que las especificaciones se establecen de una forma general y orientativa que ha conllevado diferentes interpretaciones y teniendo en cuenta que las alegaciones de las recurrentes relativas al incumplimiento de la oferta presentada por RADIOLOGÍA sobre el sistema de colimación automático supondrían una interpretación del anexo que iría en contra de los principios de proporcionalidad y concurrencia, esta interpretación se ha de entender proscrita por la Doctrina analizada. Como muestra de lo anterior, las recurrentes argumentan que se solicita para el suministro "sala rx digital directa" en el Anexo III del PPT un sistema de colimación automático, sin embargo, es perfectamente sostenible la interpretación efectuada por el órgano de contratación y por la entidad RADIOLOGÍA al entender que en la parte del anexo donde se incluye una referencia a este sistema lo que se solicita es una descripción del equipo sin que se puedan considerar las opciones incluidas en el mismo como especificaciones técnicas indispensables.

Por todo lo anteriormente argumentado, procede la desestimación de este motivo de recurso.

En segundo lugar, las entidades recurrentes argumentan que en el mencionado Anexo III del PPT se exige que los equipos a suministrar dispongan de un "sistema de presentación digital de la lectura de la distancia" y que contrariamente a lo exigido en el mismo la oferta de la entidad adjudicataria incluye un "sistema para la lectura de la distancia focal una regla adherida a la columna porta tubo, según indicación y fotografía que ilustra su oferta".

Las recurrentes argumentan que la presentación digital de la distancia garantiza con total precisión el alejamiento mínimo entre la fuente de radiación -el tubo de rayos x- y el paciente. Considera que esta característica se establece como exigencia ineludible en el PPT y no como una mejora.

Por otro lado, el órgano de contratación indica en su informe que no se establece este requerimiento en ningún lugar del PPT o de sus anexos, por lo que entiende que debe ser desestimado este motivo de recurso.

Finalmente, la entidad RADIOLOGÍA argumenta en su escrito de alegaciones que no aparece en el anexo III del PPT el requisito alegado por las recurrentes, y que las únicas características mínimas establecidas a los equipos son las establecidas en el segundo listado, donde se contienen una serie de especificaciones a modo orientativo y donde además se pueden ofertar prestaciones equivalentes. Sobre lo argumentado por las recurrentes, la entidad RADIOLOGÍA manifiesta que el hecho de como presente la distancia el equipo suministrado -de forma digital o analógica- no hace que esta varíe. En este sentido, expone que la medición de la distancia de los equipos que oferta es precisa y afirma que las recurrentes no han probado lo contrario.

Pues bien, con respecto a esta alegación este Tribunal considera que resulta de aplicación lo anteriormente manifestado. En este supuesto, la recurrente alude a otras de las opciones establecidas en el primer listado "descriptivo" del anexo III del PPT respecto al sistema de colimación: "indicaciones: presentación digital de distancia y formato de campo". Como se ha indicado, sentado que no quedan taxativamente establecidas las prescripciones técnicas en el anexo III del PPT y que las especificaciones se establecen de una forma general y orientativa y teniendo en cuenta que las alegaciones de las recurrentes relativas al incumplimiento de la oferta presentada por RADIOLOGÍA supondrían una interpretación restrictiva del anexo contraria a los principios de proporcionalidad y concurrencia, este Tribunal considera que la misma resulta improcedente por lo que se desestima este motivo de recurso.

Finalmente, las recurrentes argumentan que la oferta de la entidad adjudicataria incumple el PPT en tanto que no se describen en la misma los componentes, las características y el modo de funcionamiento de los equipos que incluye -en concreto del modo de funcionamiento del sistema de colimación-, motivos por los que considera que la proposición presentada por la entidad RADIOLOGÍA, al contravenir el contenido de los pliegos, debe ser excluida.

Sobre esta cuestión, el órgano de contratación en su informe al recurso manifiesta que en la oferta técnica de la entidad RADIOLOGIA -a la que tuvieron acceso las recurrentes en el trámite de vista del expediente- se realiza una descripción técnica del equipo incluido y en concreto del colimador que propone, cuestión que puede ser corroborada consultando su oferta que se remite a este Tribunal como parte del expediente administrativo. Por otro lado, la entidad RADIOLOGÍA afirma en su escrito de alegaciones que incluyó en el sobre 2 de su porposición el documento denominado "descriptivo técnico" que consta de 32 páginas, donde se detallan las especificaciones técnicas de todos los componentes del equipo que oferta.

Pues bien, este Tribunal ha podido acceder a la documentación de la oferta de la entidad RADIOLOGÍA, que ha sido remitida por el órgano de contratación como parte del expediente y ha podido comprobar que, efectivamente, consta documentación descriptiva de los equipos ofertados y en concreto del documento "3. colimador manual" donde se describen sus especificaciones técnicas. En este sentido, y a la vista de la documentación aportada se concluye que no resulta cierta la aseveración realizada por las recurrentes: "tampoco realizó siquiera una mínima descripción técnica de los equipos que oferta" al referirse a la descripción del equipo ofertado por la adjudicataria y posteriormente al hacer referencia en concreto al modo de funcionamiento del sistema de colimación. En este sentido y por todos los motivos argumentados, procede la desestimación del presente recurso.