Resumen de la Resolución 364/2026 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid

Resumen de la Resolución

La Resolución 364/2026, dictada el 16 de julio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, resuelve el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la Confederación Nacional de la Construcción (CNC) contra los pliegos que rigen la licitación del contrato de obras para la Construcción del nuevo Hospital General Universitario Gregorio Marañón, fase cero, correspondiente a la primera fase del plan funcional del complejo hospitalario, expediente PA OBR-25-2025, A OBR 028671-2025, promovido por la Agencia de Contratación Sanitaria de la Comunidad de Madrid.

El contrato, licitado mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, tiene un valor estimado de 50.633.655,34 euros y un presupuesto base de licitación de 61.266.722,96 euros IVA incluido, con un plazo de ejecución de 22 meses. La convocatoria fue publicada el 22 de mayo de 2026 en el Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid y en el Diario Oficial de la Unión Europea.

El recurso se dirigía fundamentalmente contra la cláusula 9.5 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), relativa a la adscripción obligatoria de un equipo técnico mínimo con requisitos de experiencia muy específicos, y contra la cláusula 11.2 del PCAP, que establecía como criterio de adjudicación la valoración de la experiencia adicional y formación del equipo técnico.

La CNC alegó vulneración de los principios de proporcionalidad y libre concurrencia recogidos en el artículo 1.1 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), así como infracción del artículo 76.3 LCSP, que exige que la adscripción de medios personales adicionales a la clasificación sea razonable, justificada y proporcional, y del artículo 145 LCSP, en relación con los criterios de adjudicación.

El Tribunal, tras analizar los argumentos de las partes y la normativa aplicable, desestima íntegramente el recurso. Considera que las exigencias de adscripción de medios personales se encuentran justificadas por la singular complejidad de la obra, que se ejecutará en un hospital en pleno funcionamiento, y que el órgano de contratación ha actuado dentro del ámbito de su discrecionalidad técnica, sin que se haya acreditado vulneración de los principios de proporcionalidad ni de libre concurrencia.

Asimismo, el Tribunal declara ajustado a Derecho el criterio de adjudicación relativo a la experiencia adicional del equipo técnico, al amparo del artículo 145.2 LCSP y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en particular la sentencia de 26 de marzo de 2015, asunto C-601/13, Ambisig, que permite valorar la experiencia del personal adscrito siempre que esté vinculada al objeto del contrato.

Finalmente, el Tribunal acuerda levantar la suspensión del procedimiento acordada como medida provisional y rechaza la solicitud del órgano de contratación de imponer multa a la CNC por temeridad o mala fe, al no apreciar tales circunstancias conforme al artículo 58 LCSP.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Resolución 364/2026, dictada en el recurso especial número 305/2026.

• Fecha: 16 de julio de 2026. La convocatoria de la licitación fue publicada el 22 de mayo de 2026 y el recurso fue interpuesto el 10 de junio de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, órgano especializado e independiente en materia de recursos contractuales, competente conforme al artículo 46.1 de la LCSP y al artículo 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público de la Comunidad de Madrid.

• Expediente: PA OBR-25-2025, A OBR 028671-2025.

• Organismo: Agencia de Contratación Sanitaria de la Comunidad de Madrid.

• Objeto del Contrato: Obras de construcción del nuevo Hospital General Universitario Gregorio Marañón, fase cero, correspondientes a la primera fase de las obras del plan funcional del complejo hospitalario, a ejecutar en un hospital en funcionamiento, con alta complejidad técnica y logística.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: Confederación Nacional de la Construcción, organización empresarial sectorial representativa, actuando mediante representación legal acreditada.
  • Órgano de contratación: Agencia de Contratación Sanitaria de la Comunidad de Madrid.
  • Interesados: resto de licitadores potenciales, sin que conste presentación de alegaciones por su parte.

• Importe de Licitación:

  • Valor estimado: 50.633.655,34 euros.
  • Presupuesto base de licitación: 61.266.722,96 euros IVA incluido.

• Comunidad Autónoma: Comunidad de Madrid, con aplicación de la LCSP como normativa básica estatal y de la Ley 9/2010 autonómica en materia de organización y competencia del Tribunal.

Antecedentes de la resolución

El 22 de mayo de 2026 se publicaron los anuncios de licitación en el Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid y en el DOUE, iniciándose el procedimiento abierto con pluralidad de criterios.

El contrato tenía como finalidad ejecutar la fase cero del nuevo hospital Gregorio Marañón, dentro de un complejo hospitalario compuesto por 15 edificios interconectados y en funcionamiento, con más de 8.500 profesionales y actividad asistencial continua.

El 10 de junio de 2026 la CNC interpuso recurso especial contra los pliegos, dentro del plazo de 15 días hábiles previsto en el artículo 50.1 LCSP.

El Tribunal acordó la suspensión del procedimiento como medida provisional mediante Resolución MMCC 119/2026, de 18 de junio, conforme al artículo 57 LCSP.

El órgano de contratación remitió el expediente e informe el 1 de julio de 2026, conforme al artículo 56.2 LCSP. Se dio traslado a los interesados, sin que presentaran alegaciones.

Argumentos de las partes

La CNC sostuvo que la cláusula 9.5 imponía una adscripción de medios desproporcionada, acumulando hasta once requisitos por perfil, incluyendo identificación nominal, dedicación exclusiva, experiencia hospitalaria específica con umbrales elevados de superficie y presupuesto, y carácter de obligación esencial con posible resolución contractual conforme al artículo 211.1.f LCSP.

Invocó el artículo 76.3 LCSP, que exige razonabilidad, justificación y proporcionalidad, así como el artículo 116.4 LCSP sobre motivación de la memoria justificativa. Alegó que la clasificación empresarial ya acreditaba la solvencia y que las exigencias convertían la adscripción en una solvencia personal reforzada restrictiva.

En cuanto al criterio de adjudicación, afirmó que la valoración de experiencia adicional vulneraba el artículo 145.5 LCSP al duplicar materialmente la solvencia y desplazar la competencia hacia currículos de élite.

El órgano de contratación defendió la singularidad de la obra, subrayando los riesgos específicos de ejecutar trabajos en un hospital en funcionamiento, con redes de gases medicinales, climatización HEPA, tránsito de ambulancias y pacientes críticos. Invocó el artículo 76 LCSP para justificar la adscripción de medios y el artículo 145.2 LCSP para la valoración de experiencia adicional, apoyándose en la sentencia Ambisig del TJUE.

Argumentó que la clasificación no garantiza la cualificación del equipo concreto y que la experiencia adicional incide directamente en la calidad de la ejecución.

Decisión del Tribunal

El Tribunal desestima ambos motivos del recurso.

Respecto a la adscripción de medios, reconoce la discrecionalidad técnica del órgano de contratación, limitada por los principios de proporcionalidad y libre concurrencia. Considera que, dada la singularidad de la obra y el entorno hospitalario en funcionamiento, no se ha acreditado que las exigencias sean discriminatorias ni desproporcionadas. Señala que el mercado permite concurrencia mediante UTE o contratación de profesionales y que varias empresas acudieron a la visita obligatoria.

En relación con el criterio de adjudicación, entiende que cumple los requisitos del artículo 145.5 LCSP: está vinculado al objeto, es objetivo, transparente y no confiere libertad ilimitada. Aplica la doctrina del TJUE en el asunto Ambisig para admitir que la experiencia pueda operar como solvencia mínima y como criterio adicional de adjudicación.

Rechaza la imposición de multa por temeridad al no apreciar mala fe conforme al artículo 58 LCSP.

Conclusión

La Resolución 364/2026 confirma la legalidad de unos pliegos particularmente exigentes en materia de adscripción de medios personales y valoración de experiencia adicional, en el contexto de una obra hospitalaria de alta complejidad y riesgo operativo.

Como consecuencia inmediata, se levanta la suspensión del procedimiento y la licitación continúa conforme a los pliegos impugnados. Las empresas interesadas deberán adaptar sus equipos técnicos a las exigencias establecidas y asumir el carácter esencial de la adscripción de medios.

Impacto y Relevancia

La resolución reafirma la amplitud de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación en contratos de especial complejidad, siempre que exista motivación razonable y vinculación con el objeto.

Confirma la posibilidad de exigir adscripción nominativa y dedicación exclusiva como obligación esencial, y de valorar experiencia adicional del personal como criterio automático, consolidando la doctrina derivada del artículo 76 y del artículo 145 LCSP y de la jurisprudencia Ambisig.

No introduce un criterio radicalmente novedoso, pero sí refuerza una línea interpretativa favorable a exigir altos estándares técnicos en infraestructuras críticas, lo que puede influir en futuras licitaciones hospitalarias o de similar complejidad, consolidando un estándar elevado de exigencia técnica en la contratación pública sanitaria.

Doctrina aplicada por el tribunal

Discrecionalidad tecnica y adscripcion de medios personales

El Tribunal parte de lo dispuesto en los articulos 28 y 76 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (LCSP) para afirmar que el organo de contratacion goza de discrecionalidad para definir las necesidades a satisfacer y para exigir la adscripcion de medios personales, incluso como compromiso integrado en el contrato con caracter de obligacion esencial conforme al articulo 76.2 LCSP, en relacion con el articulo 211.1.f LCSP.

No obstante, dicha discrecionalidad no es ilimitada. Conforme al articulo 76.3 LCSP, la adscripcion de medios como requisito adicional a la clasificacion debe ser razonable, justificada y proporcional, sin limitar la participacion de las empresas. El Tribunal recuerda, con apoyo en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n 80/2019, de 10 de abril (rec. 7009/2019), que la potestad discrecional esta condicionada por los principios de libre competencia, igualdad y proporcionalidad.

Asimismo, cita sus propias Resoluciones 262/25, 316/2020, 247/25 y 226/26, para reiterar que la proporcionalidad exige que los requisitos esten vinculados al objeto del contrato, sean proporcionados y no resulten discriminatorios hasta el punto de excluir de facto a operadores sin justificacion suficiente.

Aplicando esta doctrina al caso, el Tribunal considera acreditada la especial complejidad tecnica de la obra en un hospital en funcionamiento y entiende que la recurrente no ha desvirtuado la presuncion de acierto del organo de contratacion ni ha probado que las exigencias impuestas vulneren los principios de proporcionalidad y libre concurrencia.

Diferenciacion entre clasificacion empresarial y adscripcion de medios

El Tribunal rechaza que exista duplicidad indebida entre la clasificacion empresarial y la exigencia de un equipo tecnico minimo. Apoyandose en el articulo 76.3 LCSP, afirma que la clasificacion acredita una aptitud general de la empresa, pero no garantiza que el equipo humano concreto destinado a la obra posea la experiencia especifica requerida.

Asimismo, descarta la aplicacion del articulo 88 LCSP en los terminos pretendidos por la recurrente, al considerar que dicho precepto regula la solvencia tecnica de la empresa, mientras que la clausula controvertida se fundamenta en la adscripcion de medios personales conforme al articulo 76 LCSP.

Proporcionalidad y no discriminacion en la configuracion del equipo minimo

El Tribunal centra el analisis en la proporcionalidad de las exigencias, dado que la vinculacion con el objeto del contrato no se discute. Tras confrontar las alegaciones de las partes, reconoce la singularidad excepcional de la obra y la incidencia directa que el equipo tecnico tiene en su correcta ejecucion.

Subraya que no le corresponde sustituir el criterio tecnico del organo de contratacion cuando este se apoya en una justificacion razonable y no se acredita vulneracion de los principios de libre competencia y proporcionalidad. Ademas, valora como indicio de ausencia de restriccion indebida la concurrencia efectiva de empresas y la posibilidad de acudir a formulas como la UTE o a la contratacion de profesionales en el mercado nacional o extranjero.

Concluye que no se ha probado que la clausula impugnada limite indebidamente la concurrencia.

Experiencia del personal como criterio de adjudicacion

En relacion con la clausula 11.2 del PCAP, el Tribunal analiza su conformidad con el articulo 145.1 y 145.5 LCSP, asi como con el articulo 145.2.e) LCSP, que permite valorar la organizacion, cualificacion y experiencia del personal adscrito cuando influya significativamente en la ejecucion del contrato.

Se apoya expresamente en la Directiva 2014/24/UE, considerando 94, y en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 26 de marzo de 2015, asunto C-601/13, Ambisig, que admite exigir una experiencia minima como solvencia y, adicionalmente, valorar una experiencia superior como criterio de adjudicacion, siempre que exista vinculacion con el objeto del contrato y respeto a los principios de igualdad y transparencia.

El Tribunal entiende que, dada la complejidad de la obra y la responsabilidad de determinados perfiles, resulta razonable valorar la experiencia adicional de quienes asumen funciones criticas. Considera que el criterio esta objetivado, detallado en el pliego y no confiere libertad ilimitada al organo de contratacion, cumpliendo las exigencias del articulo 145 LCSP.

Obligacion esencial y sustitucion del personal adscrito

Respecto a la configuracion del compromiso de adscripcion como obligacion esencial, el Tribunal considera conforme a Derecho su integracion en el contrato, de acuerdo con el articulo 76.2 LCSP, y su eventual resolucion ex articulo 211.1.f LCSP.

Asimismo, estima proporcionado que cualquier sustitucion requiera autorizacion previa y que el nuevo profesional tenga igual o superior cualificacion y experiencia, sin que ello suponga por si mismo una restriccion desproporcionada.

Multa por temeridad o mala fe

En aplicacion del articulo 58 LCSP, el Tribunal rechaza la imposicion de multa solicitada por el organo de contratacion, al no apreciar temeridad ni mala fe en la interposicion del recurso.

Conclusion Doctrinal

• La adscripcion de medios personales conforme al articulo 76 LCSP es valida si esta vinculada al objeto, es proporcional y no limita indebidamente la concurrencia.
• La discrecionalidad tecnica del organo de contratacion solo puede ser revisada cuando se acredite vulneracion de los principios de igualdad, libre competencia o proporcionalidad.
• La clasificacion empresarial no excluye la exigencia adicional de un equipo tecnico concreto con experiencia especifica.
• Es legitimo valorar como criterio de adjudicacion la experiencia adicional del personal adscrito, incluso cuando ese mismo factor opera como solvencia minima, siempre que se respete el articulo 145 LCSP y la doctrina del TJUE en el asunto C-601/13, Ambisig.
• La configuracion del compromiso de adscripcion como obligacion esencial y la exigencia de sustitucion por personal de igual o superior cualificacion son conformes a la LCSP cuando resultan razonables.
• La resolucion refuerza la amplitud de la discrecionalidad tecnica en contratos de especial complejidad, siempre sujeta a control de proporcionalidad.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion n 364/2026, Recurso n 305/2026, del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid
• Resolucion MMCC n 119/2026, de 18 de junio
• Resoluciones del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid 262/25, de 27 de junio; 316/2020, de 19 de noviembre; 247/25, de 19 de junio; 226/26, de 14 de mayo

Sentencias

• Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sentencia n 80/2019, de 10 de abril (rec. 7009/2019)
• Tribunal de Justicia de la Union Europea, Sentencia de 26 de marzo de 2015, asunto C-601/13, Ambisig

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 1.1, 28, 44.1.a), 44.2.a), 50.1, 57.3, 58, 76.1, 76.2, 76.3, 88, 116.4, 145.1, 145.2.e), 145.5, 192.2, 211.1.f, 59
• Directiva 2014/24/UE, considerando 94
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa, articulos 10.k) y 46.1