Resumen de la Resolución 447/2026 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía

La Resolución 447/2026, dictada el 3 de julio de 2026 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, aborda una cuestión estrictamente procesal en el ámbito del recurso especial en materia de contratación: la impugnabilidad de las actuaciones de la mesa de contratación cuando estas consisten en propuestas y no en decisiones definitivas del órgano de contratación.

El asunto tiene su origen en el procedimiento de adjudicación del contrato denominado Servicio de asistencia sanitaria complementaria de realización de pruebas diagnósticas a usuarios del Servicio Andaluz de Salud de la provincia de Málaga, tramitado mediante procedimiento abierto y sujeto a regulación armonizada, con un valor estimado de 131.814.972,76 euros. El expediente administrativo se identifica como CONTR 2025 0000737232 - Acuerdo Marco PAAM 71/25, y fue convocado por el Servicio Andaluz de Salud, agencia administrativa adscrita a la Consejería de Sanidad, Presidencia y Emergencias de la Junta de Andalucía.

La entidad recurrente, que participaba como licitadora y había quedado excluida del procedimiento, interpuso recurso especial en materia de contratación contra el Acta 021-01/2026 de valoración de criterios automáticos y propuesta de adjudicación, de fecha 18 de junio de 2026, emitida por la mesa de contratación de la central provincial de compras de Málaga.

El núcleo de la controversia no versó sobre el fondo técnico o económico de la exclusión, sino sobre la naturaleza jurídica del acto impugnado. El Tribunal analiza si el acta de la mesa, que contiene la valoración de criterios automáticos y una propuesta de adjudicación, constituye un acto susceptible de recurso especial conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y concluye que no lo es.

La resolución fundamenta su decisión en la interpretación conjunta de los artículos 44, 46, 48, 55.c) y 326.2 de la LCSP, destacando que la mesa de contratación es un órgano de asistencia técnica que formula propuestas al órgano de contratación, pero no adopta decisiones definitivas con efectos jurídicos propios. En consecuencia, al tratarse de una propuesta que debe ser confirmada por el órgano de contratación para producir efectos de exclusión, el recurso se dirige contra un acto no recurrible en esta vía.

El Tribunal declara la inadmisión del recurso especial, al concurrir la causa prevista en el artículo 55.c) de la LCSP, relativa a la interposición contra actos no susceptibles de recurso. Asimismo, señala expresamente que la entidad recurrente conserva el derecho a interponer un nuevo recurso especial en caso de que el órgano de contratación confirme la exclusión.

Por último, el Tribunal declara que no aprecia temeridad ni mala fe en la interposición del recurso, por lo que no impone multa conforme al artículo 58.2 de la LCSP, y recuerda que contra su resolución únicamente cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el plazo de dos meses, de conformidad con los artículos 10.1.k) y 46.1 de la Ley 29/1998.

La resolución constituye un pronunciamiento claro sobre los límites objetivos del recurso especial en materia de contratación y reafirma la doctrina consolidada sobre la naturaleza no impugnable de las propuestas de la mesa de contratación.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Resolución 447/2026, dictada en el marco del Recurso 426/2026 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía.

• Fecha: 3 de julio de 2026. La interposición del recurso tuvo lugar el 1 de julio de 2026. La resolución es definitiva en vía administrativa desde su notificación.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, órgano colegiado creado por el Decreto 332/2011, de 2 de noviembre. La resolución fue adoptada por su Sección Primera en sesión celebrada el mismo día de su fecha.

• Expediente: CONTR 2025 0000737232 - Acuerdo Marco PAAM 71/25. Procedimiento de contratación tramitado mediante procedimiento abierto y presentación electrónica de ofertas.

• Organismo: Servicio Andaluz de Salud, agencia administrativa adscrita a la Consejería de Sanidad, Presidencia y Emergencias de la Junta de Andalucía.

• Objeto del Contrato: Servicio de asistencia sanitaria complementaria consistente en la realización de pruebas diagnósticas a usuarios del Servicio Andaluz de Salud en la provincia de Málaga, mediante la utilización de centros sanitarios y servicios privados de dicha provincia. Se trata de un acuerdo marco de gran envergadura destinado a complementar la capacidad diagnóstica del sistema público de salud.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: entidad identificada como xx, licitadora excluida del procedimiento.
  • Órgano de contratación: Servicio Andaluz de Salud.
  • Mesa de contratación: central provincial de compras de Málaga, como órgano de asistencia técnica.
  • Eventuales adjudicatarios propuestos en el acta impugnada, aunque no se detallan en la resolución.

• Importe de Licitación: Valor estimado del contrato de 131.814.972,76 euros, sujeto a regulación armonizada.

• Comunidad Autónoma: Andalucía, siendo de aplicación la normativa estatal básica en materia de contratación pública, principalmente la Ley 9/2017, y la normativa autonómica de creación y funcionamiento del Tribunal.

Antecedentes de la resolución

El procedimiento se inició con la publicación, el 17 de diciembre de 2025, del anuncio de licitación en el perfil de contratante de la Junta de Andalucía. El contrato estaba sujeto a regulación armonizada, dada su elevada cuantía, lo que implicaba la plena aplicación de las previsiones de la LCSP relativas al recurso especial.

El objeto contractual respondía a una necesidad estructural del Servicio Andaluz de Salud: reforzar la realización de pruebas diagnósticas mediante la colaboración con centros privados, previsiblemente para reducir listas de espera y optimizar recursos asistenciales.

Tras la presentación electrónica de ofertas por las empresas interesadas, la mesa de contratación procedió a la calificación de la documentación administrativa y a la valoración de los criterios automáticos conforme a lo previsto en los pliegos.

El 18 de junio de 2026 se levantó el Acta 021-01/2026, en la que se recogía la valoración de criterios automáticos y se formulaba propuesta de adjudicación. De la lectura de la resolución se desprende que la entidad recurrente quedó excluida del procedimiento en ese momento procesal.

El 1 de julio de 2026, la entidad excluida interpuso recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, impugnando directamente el acta de la mesa.

El Tribunal, antes de entrar en cualquier cuestión de fondo, examinó los presupuestos procesales: competencia, legitimación y carácter recurrible del acto.

Argumentos de las partes

Aunque la resolución no desarrolla extensamente los argumentos de fondo de la recurrente, sí permite reconstruir el eje de su impugnación: la entidad consideraba que el acta de la mesa de contratación, al contener la valoración de criterios automáticos y una propuesta de adjudicación que implicaba su exclusión, era un acto lesivo susceptible de recurso especial conforme al artículo 44 de la LCSP.

Desde la perspectiva de la recurrente, la exclusión material ya se había producido con la adopción del acta, generando un perjuicio directo y actual. En este sentido, es habitual que las empresas licitadoras interpreten que la propuesta de adjudicación o de exclusión tiene efectos prácticos inmediatos, especialmente cuando condiciona decisivamente el resultado del procedimiento.

Por su parte, el Tribunal centra el análisis en la naturaleza jurídica del acto impugnado. Conforme al artículo 326.2 de la LCSP, la mesa de contratación es un órgano de asistencia técnica especializada cuyas funciones incluyen la calificación de la documentación, la valoración de proposiciones y la propuesta de adjudicación. Sin embargo, la decisión final corresponde al órgano de contratación.

El Tribunal recuerda que el artículo 44.2.b) de la LCSP delimita los actos susceptibles de recurso especial, y que no cualquier actuación interna del procedimiento puede ser impugnada en esta vía. La clave reside en si el acto produce efectos jurídicos propios y definitivos.

Decisión del Tribunal

El Tribunal declara la inadmisión del recurso especial con base en el artículo 55.c) de la LCSP, que contempla como causa de inadmisión la interposición contra actos no susceptibles de recurso.

La fundamentación jurídica se articula en torno a los siguientes ejes:

1. Competencia, conforme al artículo 46 de la LCSP y al Decreto 332/2011.
2. Legitimación de la recurrente, conforme al artículo 48 de la LCSP.
3. Naturaleza no recurrible del acto impugnado.

El Tribunal enfatiza que la mesa de contratación no adopta decisiones definitivas, sino que formula propuestas. Estas solo producen efectos jurídicos cuando son asumidas por el órgano de contratación. Hasta ese momento, no existe un acto administrativo definitivo susceptible de recurso especial.

Por tanto, el recurso se considera prematuro. No se entra a valorar el fondo de la exclusión ni la corrección de la valoración de criterios automáticos.

En cuanto a la eventual imposición de multa por temeridad o mala fe, prevista en el artículo 58.2 de la LCSP, el Tribunal declara expresamente que no aprecia tales circunstancias, por lo que no impone sanción alguna.

Finalmente, se informa a las partes de que la resolución es definitiva en vía administrativa y que cabe recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el plazo de dos meses, conforme a los artículos 10.1.k) y 46.1 de la Ley 29/1998.

Conclusión

La Resolución 447/2026 concluye con la inadmisión del recurso especial por dirigirse contra un acto no recurrible: un acta de la mesa de contratación que contiene una propuesta, no una decisión definitiva del órgano de contratación.

La consecuencia práctica inmediata es que el procedimiento de adjudicación continúa su curso sin alteración, salvo que el órgano de contratación adopte formalmente la exclusión y adjudicación. En ese caso, la entidad recurrente podrá interponer un nuevo recurso especial contra el acto definitivo.

La resolución refuerza la necesidad de que los licitadores identifiquen correctamente el momento procesal idóneo para recurrir, evitando impugnaciones prematuras que serán inadmitidas.

Impacto y Relevancia

Esta resolución confirma una línea doctrinal consolidada en materia de recurso especial: la estricta delimitación de los actos impugnables. Refuerza la seguridad jurídica al clarificar que las propuestas de la mesa carecen de autonomía decisoria.

Desde la perspectiva de la transparencia y el control de la contratación pública, la decisión no restringe el derecho a recurrir, sino que lo ordena temporalmente, exigiendo que exista un acto definitivo del órgano de contratación.

No introduce un criterio novedoso, pero sí reafirma un principio esencial: el recurso especial no puede convertirse en un mecanismo de impugnación de actuaciones preparatorias o de trámite sin efectos decisorios.

En contratos de elevada cuantía como el analizado, esta precisión adquiere especial relevancia práctica, ya que evita la paralización innecesaria de procedimientos estratégicos para la prestación de servicios públicos esenciales como la asistencia sanitaria diagnóstica.

Doctrina aplicada por el tribunal

Naturaleza y funciones de la mesa de contratacion

El Tribunal parte de la configuracion legal de la mesa de contratacion como organo de asistencia tecnica especializada al organo de contratacion. Con apoyo expreso en el articulo 326.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (LCSP), recuerda que sus funciones comprenden, entre otras, la calificacion de la documentacion acreditativa de requisitos previos conforme a los articulos 140 y 141, la valoracion de proposiciones, la tramitacion de ofertas anormalmente bajas conforme al articulo 149 y la propuesta de adjudicacion conforme al articulo 145.

A partir de esta regulacion, el Tribunal afirma que la mesa debe limitarse a formular una propuesta motivada al organo de contratacion, sin que pueda adoptar decisiones definitivas de exclusion o adjudicacion. La competencia decisoria corresponde exclusivamente al organo de contratacion. En el caso concreto, el acta 021-01/2026 de valoracion de criterios automaticos y propuesta de adjudicacion es calificada como una mera propuesta carente de efectos decisorios propios.

Actos susceptibles de recurso especial en materia de contratacion

El Tribunal analiza la recurribilidad del acto impugnado a la luz del articulo 44 de la LCSP. Si bien el contrato de servicios, por su valor estimado y por ser convocado por una Administracion Publica, encaja en el supuesto del articulo 44.1.a), el recurso solo es admisible frente a los actos expresamente previstos en el articulo 44.2.

En este contexto, el Tribunal concluye que una propuesta de exclusion o de adjudicacion emanada de la mesa no constituye un acto susceptible de recurso especial conforme al articulo 44.2.b), al no tratarse de una decision definitiva que ponga fin a la via administrativa en el procedimiento de licitacion.

Ademas, al tratarse de una propuesta formulada en el marco del procedimiento previsto en el articulo 149.6 de la LCSP, carece de eficacia hasta su eventual confirmacion por el organo de contratacion.

Inadmisibilidad por impugnacion de acto no recurrible

Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal declara la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el articulo 55.c) de la LCSP, al haberse interpuesto el recurso contra un acto no susceptible de recurso especial.

La inadmisión no impide que la recurrente pueda interponer un nuevo recurso en caso de que el organo de contratacion confirme la decision de exclusion propuesta por la mesa, momento en el cual existiria un acto definitivo susceptible de control a traves del recurso especial.

Temeridad o mala fe en la interposicion del recurso

Finalmente, el Tribunal analiza la posible imposicion de multa conforme al articulo 58.2 de la LCSP. Concluye que no concurre temeridad o mala fe en la interposicion del recurso, pese a su inadmisión, por lo que no procede sancion alguna.

Conclusion Doctrinal

• La mesa de contratacion, conforme al articulo 326.2 de la LCSP, es un organo de asistencia tecnica cuyas propuestas carecen de efectos decisorios propios.
• Solo los actos expresamente previstos en el articulo 44 de la LCSP son susceptibles de recurso especial; las propuestas de la mesa no lo son.
• La impugnacion de una propuesta de exclusion o adjudicacion determina la inadmisión del recurso por aplicacion del articulo 55.c) de la LCSP.
• La inadmisión no impide recurrir posteriormente la decision definitiva del organo de contratacion.
• La no apreciacion de temeridad o mala fe, conforme al articulo 58.2 de la LCSP, excluye la imposicion de multa incluso en caso de inadmisión.

En la practica, esta doctrina exige a los licitadores identificar correctamente el acto definitivo del procedimiento antes de acudir al recurso especial, evitando impugnaciones prematuras contra actos de tramite no cualificados.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion 447/2026, de 3 de julio de 2026, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia.
• Acta 021-01/2026, de 18 de junio de 2026, de la mesa de contratacion de la central provincial de compras de Malaga.

Sentencias

• No se citan sentencias en la resolucion.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 44.1.a), 44.2.b), 46, 48, 55.c), 58.2, 140, 141, 145, 149.6 y 326.2.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulos 10.1.k) y 46.1.
• Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, por el que se crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia.