Resumen de la Resolución 1287/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Resumen de la Resolución

La Resolución n. 1287/2026, dictada por la Sección 1 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el 30 de julio de 2026, resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto por el Ayuntamiento de Calp contra los pliegos del procedimiento de licitación del contrato denominado Servicio de transporte sanitario terrestre, urgente y no urgente de la Comunitat Valenciana, promovido por la Dirección General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Consellería de Sanidad de la Generalitat Valenciana, dentro del expediente 163/2026.

El núcleo del conflicto no era una controversia clásica entre licitadores sobre puntuaciones, exclusiones o adjudicación, sino una impugnación dirigida por una entidad local contra la configuración técnica del servicio contenida en el Pliego de Prescripciones Técnicas, en particular contra la previsión relativa a la flota obligatoria clase B y, más concretamente, contra la asignación de bases logísticas en Calp. El Ayuntamiento sostenía que la dotación prevista resultaba insuficiente para atender la demanda real del municipio, especialmente por la presión estacional derivada del turismo, y que esa supuesta infradotación afectaba a la calidad del servicio, al cálculo del presupuesto y al valor estimado del contrato.

El Tribunal, sin embargo, no entra a revisar el fondo técnico de la planificación sanitaria ni la oportunidad administrativa del modelo de despliegue de ambulancias. Su decisión se centra en una cuestión previa y determinante: la falta de legitimación del Ayuntamiento para interponer el recurso especial en materia de contratación. A juicio del Tribunal, la entidad local no acreditó un interés legítimo propio conectado con la adjudicación del contrato, ni la posición jurídica exigida por el artículo 48 de la LCSP. El Tribunal recuerda que este recurso no configura una acción popular ni un cauce general para la defensa abstracta de la legalidad, sino un remedio específico pensado para proteger intereses concretos vinculados a la contratación pública, esencialmente los de los operadores económicos y, en ciertos supuestos tasados, los de organizaciones sindicales y empresariales.

En consecuencia, el Tribunal declara la inadmisión del recurso con apoyo en el artículo 55.b) de la LCSP, y acuerda además el levantamiento de la medida cautelar de suspensión del procedimiento, conforme al artículo 57.3 de la LCSP. La resolución concluye que las alegaciones del Ayuntamiento, en la forma en que fueron articuladas, se sitúan más cerca de una controversia sobre la organización competencial del servicio sanitario y de la política pública de emergencias que de una infracción propiamente contractual. Por ello, el Tribunal considera que tales reproches podrían haberse planteado, en su caso, en la vía contencioso-administrativa ordinaria, pero no mediante el recurso especial de contratación.

Desde el punto de vista jurídico, la resolución reafirma una doctrina ya asentada del propio Tribunal: el recurso especial no puede utilizarse para abrir un debate general sobre la corrección material de las decisiones de planificación administrativa cuando quien recurre no ostenta la condición de licitador, operador económico o sujeto especialmente legitimado por la ley. La decisión, por tanto, preserva la frontera entre el control contractual y el control de legalidad general de la actuación administrativa, y mantiene intacta la licitación del servicio de transporte sanitario en la Comunitat Valenciana.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 1287/2026, correspondiente a la Sección 1 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. En el encabezado también figuran las referencias internas Recurso n. 783/2026 y C. Valenciana n. 133/2026, que identifican la tramitación del asunto en el ámbito competencial correspondiente.

• Fecha: La resolución fue dictada en Madrid el 30 de julio de 2026. En el cuerpo de la resolución también se hace constar la fecha de adopción en sesión del Tribunal ese mismo día. No se señala una fecha distinta de notificación o publicación en el texto facilitado, aunque sí se indica expresamente el régimen de impugnación contencioso-administrativa posterior.

• Tribunal: El órgano resolutor es el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, adscrito en la fórmula de encabezado a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda. La resolución se dicta por la Sección 1 del Tribunal. En el fallo se menciona la firma de la Presidenta y las Vocales, aunque el texto aportado no identifica nominalmente a sus integrantes.

• Expediente: El expediente de contratación impugnado es el 163/2026. Se trata del procedimiento de contratación del servicio de transporte sanitario terrestre urgente y no urgente de la Comunitat Valenciana, convocado por la Dirección General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Consellería de Sanidad.

• Organismo: El órgano de contratación es la Dirección General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Consellería de Sanidad de la Generalitat Valenciana. En la fase informativa del recurso interviene también la Dirección General de Atención Hospitalaria, dependiente de la Consellería de Sanidad, por razón de las competencias técnicas sobre planificación y evaluación de la organización de los recursos sanitarios de urgencias y emergencias.

• Objeto del Contrato: El contrato tiene por objeto el Servicio de transporte sanitario terrestre, urgente y no urgente de la Comunitat Valenciana. Se trata de un contrato administrativo mixto de servicios, sujeto a regulación armonizada, con un componente esencial de organización y disponibilidad de medios materiales y humanos para el transporte sanitario urgente y no urgente. Los CPV indicados son 85143000, Servicios de ambulancia, y 34114121, Ambulancias. La licitación se estructura mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria, pluralidad de criterios de adjudicación evaluables por juicio de valor y por fórmulas, y se convoca sin división en lotes.

• Partes Intervinientes: Como recurrente comparece el Ayuntamiento de Calp, representado por D. A. S. F. y, según consta en los antecedentes, por la Alcaldesa-presidenta, cuya representación se acredita mediante certificado. Como órgano de contratación actúa la Generalitat Valenciana, a través de la Consellería de Sanidad y su Dirección General competente. Como interesada en el procedimiento comparece la UTE AYUDA TSCV, integrada por AMBULANCIAS CSA, S.L., AMBULANCIAS AUTONOMAS, S.L., AMBULANCIAS Y SERVICIOS VALENCIA, S.L., ALQUILER CAR LUXE, S.L.U., AMBULANCIAS AYUDA, S.L.U. y AMBULEVANTE, S.L.. No consta adjudicatario definitivo, porque la resolución se dicta en fase de licitación, antes de la adjudicación.

• Importe de Licitación: El contrato tiene un valor estimado de 857.892.610,34 euros. El texto no precisa en el extracto aportado otros importes complementarios, como presupuesto base de licitación desglosado o importe de ofertas concretas, aunque sí indica que la estimación económica se calculó conforme a precios unitarios y con apoyo en los artículos 100 y 102 de la LCSP.

• Comunidad Autónoma: El procedimiento se desarrolla en la Comunitat Valenciana. La resolución también menciona como marco autonómico relevante el Estatuto de Autonomía en su artículo 54, la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana, el Decreto 43/2024, de 16 de abril, y la Orden 3/2025, de 4 de abril, junto con la estructura orgánica derivada del Decreto 22/2025, de 11 de febrero, del Consell.

Antecedentes de la Resolución

La resolución se inserta en una licitación de enorme relevancia económica y asistencial, destinada a organizar el transporte sanitario terrestre urgente y no urgente en todo el territorio de la Comunitat Valenciana. Antes de su publicación, el contrato fue autorizado por el Consell de la Generalitat Valenciana mediante acuerdo de 6 de marzo de 2026, lo que refleja la dimensión estratégica del servicio y su encaje en la planificación autonómica de la asistencia sanitaria.

Posteriormente, mediante resolución de 14 de abril de 2026, la Dirección General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras aprobó el expediente de contratación y acordó el inicio del procedimiento. La licitación se configuró como un procedimiento abierto, con tramitación ordinaria, pluralidad de criterios de adjudicación y sin división en lotes. El contrato se calificó como administrativo mixto de servicios, sujeto a regulación armonizada, con un valor estimado de 857.892.610,34 euros. El objeto se identificó mediante los CPV 85143000 y 34114121, lo que evidencia que la prestación no se limita al desplazamiento de pacientes, sino que incluye la disposición de medios de ambulancia y servicios asociados.

El anuncio de licitación, junto con el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el Pliego de Prescripciones Técnicas, se publicó el 16 de abril de 2026 en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sin embargo, al advertirse errores materiales de hecho o aritméticos en el expediente, la Administración acordó su rectificación mediante resolución de 27 de abril de 2026, publicada el mismo día en la PLACSP. Además, ese mismo 27 de abril de 2026 se publicó nuevamente la licitación en la plataforma, y el 28 de abril de 2026 apareció en el DOUE la versión rectificada de la convocatoria y de la documentación contractual. El plazo de presentación de ofertas quedó fijado hasta el 15 de mayo de 2026 a las 23:59 horas.

En ese contexto, el Ayuntamiento de Calp presentó el 7 de mayo de 2026 un recurso especial en materia de contratación ante el registro electrónico general de la Administración General del Estado. El recurso se dirigió contra los pliegos de la licitación, pero de manera singular contra el PPT N.2. FLOTA OBLIGATORIA CLASE B, concretamente respecto de las referencias 70 Denia B 24 H. CALP y 71 Denia B 12 H. CALP. La pretensión municipal consistía en que se revisara y corrigiera la estimación del número de ambulancias asignadas al municipio de Calp, por considerar que la dotación prevista era insuficiente para atender las necesidades reales de la población, especialmente durante la temporada estival.

El Ayuntamiento sustentó su impugnación en cuatro grandes bloques de alegaciones. En primer lugar, denunció una supuesta infradotación de medios en el servicio de transporte sanitario del municipio, con especial referencia al aumento de población estacional y a la insuficiencia de ambulancias para cubrir la demanda real. En segundo término, alegó falta de justificación en el modo de determinar la estimación de los medios asignados a cada municipio y una presunta desnaturalización de los criterios utilizados para fijar el número de ambulancias. En tercer lugar, sostuvo que existía un posible error de cálculo del presupuesto base de licitación y del valor estimado del contrato, al partir de una dotación de vehículos supuestamente incorrecta, lo que afectaría a la dotación de personal y al coste global. Finalmente, invocó disfunciones en la calidad del servicio con incidencia directa en la salud pública y una situación de indefensión del municipio, al afirmar que había agotado otras vías administrativas y judiciales sin obtener solución.

Junto al recurso principal, el Ayuntamiento solicitó una medida cautelar de suspensión del procedimiento de contratación, al amparo de los artículos 49 y 56 de la LCSP, con el fin de impedir que la licitación continuara mientras se resolvía el fondo del recurso.

Tras la interposición del recurso, la Secretaría del Tribunal, en virtud de lo previsto en el artículo 56.2 de la LCSP, requirió el expediente administrativo y el informe del órgano de contratación. Dicho informe, de fecha 14 de mayo de 2026, se opuso frontalmente al recurso y pidió su inadmisión y, subsidiariamente, su desestimación. Además, interesó la denegación de la cautelar solicitada. La Administración defendió que el recurso no planteaba una infracción de la normativa de contratación, sino un desacuerdo con el modelo de organización de la asistencia sanitaria urgente extrahospitalaria en la Comunitat Valenciana, competencia propia de la Generalitat según el Estatuto de Autonomía, la Ley 10/2014, de Salud, y el Decreto 43/2024. Afirmó que el sistema no asigna recursos por municipio, sino que se articula mediante bases logísticas y una coordinación centralizada a través del CICU.

En el expediente consta también que el 18 de mayo de 2026, conforme al acta de la mesa de contratación, presentó oferta en plazo la UTE AYUDA TSCV, integrada por las mercantiles ya citadas. Tras la apertura y calificación de la documentación administrativa, la oferta fue admitida. En sesión posterior, de 22 de mayo de 2026, se abrió el sobre relativo a los criterios sujetos a juicio de valor y se entregó la documentación a los técnicos para su evaluación.

El 21 de mayo de 2026, la Secretaría General del Tribunal, por delegación, acordó la suspensión cautelar del procedimiento de contratación. La medida no afectó al plazo de presentación de ofertas ni impidió la continuación formal de la licitación, y se indicó expresamente que el levantamiento o mantenimiento de la suspensión quedaría vinculado a la resolución definitiva del recurso, conforme al artículo 57.3 de la LCSP.

Posteriormente, el 4 de junio de 2026, el Tribunal dio traslado del recurso a las empresas integrantes de la UTE para que formularan alegaciones como interesadas. El 10 de junio de 2026, cada una de ellas presentó escrito de alegaciones, sustancialmente idéntico, en el que interesaban la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación. Su tesis principal era que el cauce apropiado no era el recurso especial en materia de contratación, sino el contencioso-administrativo de conflictos entre administraciones, con cita del artículo 44.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Además, alegaron la falta de legitimación del Ayuntamiento porque no era licitador, operador económico ni aspirante a adjudicación, y sostuvieron que no existe acción popular en contratación pública. Subsidiariamente, defendieron que el Tribunal no podía revisar una controversia puramente técnica sobre el número de ambulancias y que, además, el pliego no asignaba ambulancias por municipios, sino por departamentos de salud y bases logísticas, dentro de un sistema dinámico y centralizado gestionado por el CICU. También citaron como apoyo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana n. 668/2024, que habría desestimado una reclamación de responsabilidad patrimonial previa formulada por el Ayuntamiento.

En suma, el caso llega al Tribunal como una impugnación atípica, en la que un Ayuntamiento cuestiona la arquitectura sanitaria definida por la Administración autonómica dentro de un expediente contractual de gran impacto económico y asistencial, pero el debate final se concentra en si ese Ayuntamiento está o no jurídicamente habilitado para activar el recurso especial.

Argumentos de las partes

Alegaciones del Ayuntamiento de Calp

El Ayuntamiento construyó su recurso sobre una idea central: la dotación de ambulancias prevista para Calp sería insuficiente para atender las necesidades reales del municipio, especialmente durante los meses de mayor afluencia turística. A su juicio, la planificación contenida en el Pliego de Prescripciones Técnicas habría tomado como referencia esencial la población residente empadronada, sin incorporar adecuadamente el incremento estacional de población flotante, tanto nacional como internacional, que multiplica la demanda asistencial en un municipio turístico como Calp.

En ese primer nivel de alegación, la entidad local insistió en que la asignación de medios sería materialmente deficiente y tendría como consecuencia una peor prestación del servicio, con riesgo de saturación de recursos y merma en la capacidad de respuesta sanitaria. Para sostener esa afirmación, aludió a datos concretos de actividad, entre ellos un informe policial que reflejaría 752 intervenciones con ambulancia, 107 accidentes con necesidad de asistencia y una estimación superior a 1.000 servicios anuales. El Ayuntamiento utilizó esas cifras para tratar de demostrar que la demanda efectiva superaría la cobertura asignada por el pliego.

El segundo bloque de argumentos se dirigió contra la falta de justificación del modo en que se determinaron los medios materiales distribuidos en el contrato. El Ayuntamiento reprochó al órgano de contratación que no explicara suficientemente los criterios utilizados para fijar el número de ambulancias por municipio o zona, entendiendo que esa ausencia de motivación podía suponer una alteración de los principios que deben regir la contratación pública. En esa línea, sostuvo que el procedimiento habría desnaturalizado los criterios de planificación y que la selección de medios no respondería a un análisis real de necesidades, sino a una distribución arbitraria o insuficientemente fundamentada.

El tercer argumento fue de carácter económico. La entidad local defendió que, si la determinación del número de ambulancias era incorrecta, entonces también lo sería el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato, porque ambos quedarían construidos sobre una premisa errónea respecto de los recursos a contratar. Según su planteamiento, si el cálculo de medios fuese insuficiente, también lo sería la dotación de personal y, por tanto, el presupuesto resultante no sería adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato, vulnerando la obligación de los órganos de contratación de definir correctamente el precio en relación con la prestación.

El cuarto eje de su recurso apelaba a la salud pública y a la protección de los ciudadanos. El Ayuntamiento adujo que el sistema diseñado generaba disfunciones en la calidad del servicio y que eso le colocaba en una situación de indefensión institucional, porque no puede prestar el servicio por falta de competencia, pero en la práctica se vería obligado a suplir carencias con recursos propios. Para reforzar esa idea, explicó que había intentado distintas vías previas: una solicitud de delegación del servicio, rechazada por duplicidad; una reclamación de responsabilidad patrimonial, inadmitida; y un recurso contencioso-administrativo, que habría sido desestimado. Todo ello pretendía mostrar que la cuestión no era puramente abstracta, sino que afectaba de forma directa al municipio y a sus vecinos.

En cuanto al plano normativo, el Ayuntamiento no formuló su recurso como una disputa entre licitadores sobre igualdad de trato o transparencia, sino como una reclamación material sobre la suficiencia del modelo de asistencia sanitaria. Esa elección procesal fue clave, porque el Tribunal después destacará precisamente que el recurrente no concretó qué principios de la LCSP, ni qué causas de nulidad de las previstas en los artículos 39 de la LCSP y 47 de la Ley 39/2015, se veían vulneradas.

Defensa del órgano de contratación

La Consellería de Sanidad respondió al recurso con una estrategia doble: por un lado, pidió la inadmisión por falta de legitimación; por otro, subsidiariamente, defendió la corrección material del pliego. Su postura fue que el Ayuntamiento no estaba verdaderamente discutiendo una infracción contractual, sino cuestionando el modelo de organización del servicio sanitario urgente extrahospitalario en la Comunitat Valenciana, cuestión que pertenece al ámbito competencial de la Generalitat.

En su informe, el órgano de contratación sostuvo que la planificación, organización y dotación de los servicios de transporte sanitario son competencia autonómica, con fundamento en el artículo 54 del Estatuto de Autonomía, la Ley 10/2014, de Salud de la Comunitat Valenciana, el Decreto 43/2024 y la Orden 3/2025. Según esta visión, el contrato no vulnera la normativa de contratación, sino que plasma una potestad organizativa legítima orientada a prestar el servicio conforme a criterios técnicos y de interés público.

La Administración subrayó que el recurso carecía de verdadera apariencia de buen derecho porque no identificaba una infracción de los artículos 1 y 132 de la LCSP, relativos a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, no discriminación, igualdad de trato y salvaguarda de la libre competencia, sino que se limitaba a discrepar sobre el diseño de la red asistencial. Para el órgano de contratación, esa discrepancia no convierte la impugnación en un problema de legalidad contractual, sino en una controversia sobre política de salud pública.

Respecto al alegado error de cálculo del presupuesto base y del valor estimado, la Administración indicó que la estimación se efectuó conforme a los artículos 100 y 102 de la LCSP, y que el Ayuntamiento confundía el cálculo económico con su desacuerdo sobre la distribución contenida en el Anexo N.2 del PPT. Por tanto, no habría error jurídico de cálculo, sino simple oposición a la planificación.

La defensa administrativa se apoyó de forma muy precisa en el contenido técnico del pliego. Según el informe de la Dirección General de Atención Hospitalaria emitido el 13 de mayo de 2026, el sistema de emergencias sanitarias de la Comunitat Valenciana se basa en una coordinación centralizada de recursos, no en una asignación rígida por municipios. Las ambulancias y unidades de soporte vital básico o avanzado tienen bases logísticas, pero no están adscritas a un territorio municipal como si se tratara de una prestación cerrada por términos locales. El CICU moviliza los medios en función de la gravedad del incidente, la disponibilidad de recursos, la distancia y otros factores técnicos.

La Administración insistió en que la ubicación física de una base en Calp no equivale a reconocer un servicio municipal exclusivo para Calp, ni constituye un criterio determinante de cobertura preferente. La base de ambulancias cumple funciones logísticas, como cambios de turno, almacenamiento o suministro, mientras que la prestación asistencial tiene carácter supramunicipal. El pliego, además, incorporaba una previsión de flexibilidad en el apartado 6.2.3, página 18 del PPT, que permite a la Consellería modificar la ubicación de las bases logísticas y autorizar cambios por variaciones estacionales u otras necesidades. Esa cláusula fue presentada como prueba de que el sistema está diseñado precisamente para adaptarse a oscilaciones de demanda, como las derivadas del turismo.

El órgano de contratación añadió que el Ayuntamiento venía formulando, desde hacía años, peticiones similares para obtener recursos exclusivos para su municipio, y que siempre había recibido la misma respuesta: el modelo no es municipal sino centralizado y dinámico. A su juicio, el recurrente mezclaba una queja sobre el reparto territorial del servicio con una impugnación de los pliegos, cuando en realidad su crítica se dirigía a una decisión organizativa adoptada en el ejercicio de competencias autonómicas.

Alegaciones de la UTE AYUDA TSCV y de las empresas interesadas

Las empresas integrantes de la UTE comparecieron para pedir, en primer lugar, la inadmisión del recurso y, de forma subsidiaria, su desestimación. Su principal argumento fue de carácter procesal: al tratarse de un conflicto entre una Administración local y una Administración autonómica, sostenían que el cauce adecuado no era el recurso especial en materia de contratación, sino la vía contencioso-administrativa, con cita del artículo 44.1 de la Ley 29/1998. Desde su perspectiva, el precepto prohíbe los recursos administrativos entre Administraciones públicas, por lo que el Ayuntamiento habría elegido incorrectamente el instrumento impugnatorio.

En segundo lugar, invocaron la falta de legitimación del Ayuntamiento. A su entender, la LCSP no reconoce acción popular en contratación pública, y la legitimación específica del artículo 48 de la LCSP está reservada a quienes tengan derechos o intereses legítimos afectados de modo directo o indirecto por las decisiones recurridas. El Ayuntamiento, al no ser licitador ni operador económico, ni pretender la adjudicación del contrato, carecería de esa conexión funcional con la licitación. Tampoco podría ampararse en una legitimación genérica de defensa de la legalidad.

Subsidiariamente, si el Tribunal entendía admisible el recurso, las empresas sostuvieron que el fondo de la impugnación escapaba al control del órgano especializado en contratación, porque la controversia versaba sobre una cuestión puramente técnica: el número de ambulancias necesarias. En esa línea, defendieron que el órgano de contratación goza de discrecionalidad técnica para definir el objeto del contrato, conforme al artículo 28 de la LCSP, y para fijar sus prestaciones. Insistieron en que no existía una infradotación en el sentido denunciado por el Ayuntamiento, ya que el pliego no reparte ambulancias por municipios, sino por departamentos o zonas de salud, y la mención a Calp se refiere a una base logística, no a una asignación exclusiva.

También subrayaron que el recurrente no había cuantificado adecuadamente las necesidades reales ni había acreditado un error técnico verificable en el cálculo del expediente. Finalmente, reforzaron su posición con la referencia a la desestimación de la reclamación patrimonial anterior, confirmada por la Sentencia n. 668/2024 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, que mostraría la inexistencia de un derecho del Ayuntamiento a exigir una dotación singularizada para su municipio.

Decisión del Tribunal

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales adopta una decisión neta: inadmite el recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento de Calp. Esa es la clave jurídica de toda la resolución. El Tribunal no analiza el fondo técnico del reparto de ambulancias ni entra a valorar si el modelo asistencial autonómico es más o menos adecuado desde un punto de vista de política sanitaria. Su respuesta se construye sobre el umbral procesal del recurso especial.

En primer término, el Tribunal confirma su competencia para resolver el recurso con base en el artículo 46.2 de la LCSP y en el convenio suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Generalitat Valenciana de 21 de mayo de 2025, publicado en el BOE n. 132 de 2 de junio de 2025. También afirma que el acto impugnado es susceptible de recurso especial por estar dentro del ámbito objetivo del artículo 44.2.a) de la LCSP, al dirigirse contra los pliegos de un contrato mixto de servicios cuyo valor estimado supera ampliamente el umbral legal de 100.000 euros previsto en el artículo 44.1.a).

Después, el Tribunal constata que el recurso se interpuso dentro de plazo, cumpliendo los requisitos de forma, lugar y tiempo de los artículos 50 y 51 de la LCSP y de los artículos 17 a 21 del RPERMC. En particular, señala que los pliegos se publicaron el 27 de abril de 2026 y que el recurso se presentó el 7 de mayo de 2026, por lo que se formuló dentro del plazo de quince días hábiles del artículo 50.1.b) de la LCSP.

La cuestión decisiva es la legitimación. El Tribunal parte de la acreditación formal de la representación de la Alcaldesa-presidenta, pero pasa enseguida a la legitimación material. Para abordarla, utiliza una doctrina muy elaborada, apoyada en su propia Resolución n. 1230/2025, de 11 de septiembre, donde ya había explicado que la legitimación en el recurso especial es específica y no puede confundirse con la legitimación amplia del proceso contencioso-administrativo. Reitera que el recurso especial fue diseñado por las Directivas de recursos como un instrumento dirigido, ante todo, a proteger a los licitadores o potenciales adjudicatarios, esto es, a quienes tienen interés en obtener el contrato y pueden resultar perjudicados por una infracción de las normas de adjudicación.

El Tribunal recuerda que el artículo 48 de la LCSP reconoce legitimación a cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se vean o puedan verse afectados de manera directa o indirecta por las decisiones impugnadas, pero interpreta esa fórmula en conexión con la finalidad del recurso especial. No la entiende como una habilitación universal ni como una acción popular. Si se aceptara una legitimación tan amplia como la que pretendía el Ayuntamiento, advierte el Tribunal, se llegaría al absurdo de permitir que cualquier ciudadano o asociación vecinal recurriera pliegos, adjudicaciones o exclusiones solo por disentir de la política pública subyacente, vaciando de contenido el carácter instrumental y técnico del recurso especial.

Para reforzar su tesis, el Tribunal acude a su propia Resolución n. 283/2015, de 30 de marzo, donde ya se había rechazado la legitimación de un vecino para impugnar una licitación por el mero hecho de ser afectado por la prestación privatizada. Asimismo, invoca la Resolución n. 935/2014, de 18 de diciembre, que señala que, si la estimación del recurso no produce un beneficio real ni evita un perjuicio a la recurrente, falta el interés legítimo necesario. A ello suma referencias al criterio del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid y a la doctrina del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2003, en la que se afirma que no basta el genérico deseo de legalidad para fundar legitimación, salvo en los supuestos legalmente habilitados de acción pública.

Con ese marco, el Tribunal concluye que el Ayuntamiento de Calp no es licitador, ni operador económico, ni aspirante a obtener el contrato. Tampoco actúa en defensa de derechos sociales o laborales como podría hacer una organización sindical al amparo del propio artículo 48 de la LCSP, ni en representación de un interés empresarial sectorial. Lo que plantea es, en esencia, una defensa abstracta de la legalidad y una discrepancia con el modo en que la Administración autonómica organiza su servicio sanitario.

El Tribunal es muy claro al señalar que la impugnación mezcla dos planos diferentes. Por un lado, el control de legalidad del procedimiento de licitación. Por otro, el cuestionamiento de la potestad organizativa de la Administración autonómica en materia de asistencia sanitaria. Esa segunda cuestión, aun pudiendo ser jurídicamente relevante, no es la propia del recurso especial en materia de contratación cuando quien recurre carece de un interés legítimo conectado con la licitación. El Tribunal añade que las pretensiones del Ayuntamiento podrían ser más propias de la jurisdicción contencioso-administrativa, y recuerda que él mismo ha sostenido un criterio semejante en la Resolución n. 272/2026, de 12 de febrero.

Por todo ello, declara la inadmisión del recurso con apoyo en el artículo 55.b) de la LCSP. La resolución no entra, por tanto, a pronunciarse sobre si la planificación asistencial es mejor o peor, ni sobre si el número de ambulancias es suficiente o insuficiente. Tampoco examina en detalle la posible incidencia del presupuesto base de licitación o del valor estimado del contrato, porque toda esa discusión queda desplazada por la ausencia de legitimación.

En cuanto a la medida cautelar, el Tribunal acuerda levantar la suspensión del procedimiento, aplicando el artículo 57.3 de la LCSP, que vincula el mantenimiento o levantamiento de la medida a la resolución definitiva del recurso. Al declararse inadmisible el recurso, desaparece la razón de ser de la suspensión.

Conclusión

La consecuencia inmediata y práctica de la resolución es muy clara: la licitación del contrato de transporte sanitario terrestre urgente y no urgente en la Comunitat Valenciana puede continuar sin el obstáculo de la suspensión cautelar. El Ayuntamiento de Calp queda fuera del cauce especial de contratación en este expediente concreto, y sus pretensiones no serán examinadas en cuanto al fondo por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Desde el punto de vista del procedimiento, esto significa que la Administración autonómica recupera plena capacidad para seguir tramitando la licitación, valorando las ofertas ya presentadas y avanzando hacia la adjudicación. La UTE AYUDA TSCV, que había comparecido como interesada, ve también consolidada la continuidad del procedimiento sin paralización. En la práctica, el contrato sigue su curso normal tras el levantamiento de la suspensión.

Para el Ayuntamiento recurrente, la resolución tiene un efecto más limitado pero jurídicamente decisivo: su impugnación por la vía del recurso especial ha sido cerrada por falta de legitimación, lo que le impide obtener una revisión del pliego en este cauce. Si quisiera insistir en su discrepancia con la organización del servicio, deberá acudir a otros mecanismos de impugnación o a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero no al recurso especial de contratación, al menos en los términos en que lo formuló.

La resolución también es relevante porque delimita con precisión la frontera entre la contratación pública y la organización administrativa de los servicios esenciales. El Tribunal afirma que no toda crítica a un pliego puede convertirse en un debate sobre la legalidad contractual si, en realidad, lo que se discute es la política pública de distribución de recursos sanitarios. Esa idea fortalece la seguridad jurídica, al impedir que el recurso especial se desborde y se transforme en una vía general de control de oportunidad o de defensa abstracta de intereses territoriales.

Además, el fallo refuerza un criterio de gran importancia práctica: las entidades locales, por el mero hecho de ser administraciones públicas afectadas por la prestación de un servicio, no adquieren automáticamente legitimación para impugnar pliegos en contratación pública. El Tribunal exige una conexión más intensa entre el interés invocado y la licitación concreta. Esa línea interpretativa, ya avanzada en resoluciones previas como la 1230/2025, la 283/2015, la 935/2014 y la 272/2026, se reafirma ahora de forma expresa.

Por último, la resolución deja un mensaje institucional claro. El sistema de emergencias sanitarias de la Comunitat Valenciana, según la propia Administración y sin que el Tribunal lo contradiga, se articula mediante bases logísticas, coordinación centralizada y una asignación flexible de recursos a través del CICU, no por una adscripción rígida de ambulancias a cada municipio. Esa concepción organizativa queda intacta, al menos en esta sede, porque el Tribunal no entra a valorarla en términos materiales, sino que cierra el paso a la revisión por falta de legitimación del recurrente.

Impacto y Relevancia

Esta resolución tiene una repercusión relevante en varios planos. En primer lugar, consolida la seguridad jurídica en materia de legitimación para recurrir pliegos en el recurso especial. El Tribunal vuelve a insistir en que no existe una legitimación universal para impugnar cualquier decisión contractual, aunque el asunto tenga una dimensión pública intensa o afecte a intereses generales. La referencia al artículo 48 de la LCSP queda así interpretada de forma finalista y restrictiva respecto de quienes no participan en la licitación ni tienen un interés económico directo o indirecto suficientemente conectado con la adjudicación.

En segundo lugar, la resolución protege la transparencia procedimental al recordar que el recurso especial no puede ser usado para reabrir debates ajenos al ámbito de la contratación. Esa delimitación es importante porque evita que el órgano especializado se convierta en una instancia de revisión genérica de políticas públicas sectoriales. En este caso, la controversia no giraba sobre discriminación, solvencia, criterios de adjudicación o infracciones formales del expediente, sino sobre el diseño territorial del servicio sanitario. El Tribunal considera que ese no es el objeto natural del recurso especial cuando el recurrente no ostenta la legitimación exigida.

En tercer lugar, la resolución afecta a la continuidad del servicio. Al levantarse la suspensión cautelar, se evita una paralización prolongada de un contrato de enorme impacto asistencial y económico. En servicios esenciales como el transporte sanitario, la interrupción de la licitación podría tener efectos indeseados sobre la programación de recursos, la cobertura territorial y la seguridad del sistema. El Tribunal, al inadmitir el recurso, permite que el procedimiento continúe y que la Administración siga organizando la prestación conforme a su planificación.

En cuanto a la doctrina aplicable, la resolución confirma criterios ya asentados por el propio Tribunal, más que innovarlos. Reitera que el recurso especial en materia de contratación es un instrumento pensado principalmente para operadores económicos y no para la defensa abstracta de la legalidad por cualquier sujeto. Reafirma también que la legitimación no puede convertirse en una suerte de acción popular. Por tanto, no estamos ante una ruptura interpretativa, sino ante la consolidación de una línea jurisprudencial administrativa que el Tribunal viene aplicando desde hace años y que aquí conecta expresamente con sus resoluciones 283/2015, 935/2014, 1230/2025 y 272/2026.

Otro aspecto destacable es el modo en que la resolución distingue entre control de legalidad contractual y control de potestad organizativa sanitaria. Esa separación es jurídicamente muy importante porque marca el límite de la jurisdicción o de la vía administrativa especializada en contratación. El Tribunal no niega que puedan existir problemas reales de cobertura sanitaria o de suficiencia de medios, pero afirma que tales problemas deben encauzarse por los procedimientos adecuados. Esta precisión ayuda a evitar la confusión entre la prestación de un servicio público esencial y la técnica contractual utilizada para articularlo.

En suma, la resolución tiene un efecto práctico inmediato y un valor doctrinal claro: permite seguir adelante con la licitación del transporte sanitario en la Comunitat Valenciana, pero al mismo tiempo fija con nitidez que un Ayuntamiento no puede acudir al recurso especial de contratación solo por discrepar de la planificación autonómica del servicio. Esa es la verdadera enseñanza del fallo y su principal aportación a la jurisprudencia administrativa en materia de contratación pública.

Doctrina aplicada por el tribunal

Legitimacion y rechazo de la accion popular

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales parte de que el recurso especial en materia de contratacion solo puede ser ejercido por quien acredite un interes legitimo conectado de forma real con la licitacion, conforme al articulo 48 de la LCSP. A partir de la referencia a la Directiva 89/665/CEE, en particular su articulo 1.3, y de la doctrina que el propio Tribunal recoge en la Resolucion n 1230/2025, de 11 de septiembre**, la legitimacion se proyecta sobre quien tiene o ha tenido interes en obtener el contrato y puede resultar perjudicado por la infraccion denunciada.

Con ese parametro, el Tribunal rechaza que el Ayuntamiento de Calp ostente legitimacion. Subraya que no es licitador ni operador economico, que no pretende para si la adjudicacion del contrato y que su pretension se limita a cuestionar la adecuacion de la dotacion de ambulancias prevista en los pliegos. Por eso descarta que el recurso pueda convertirse en una accion popular o en una impugnacion abstracta en defensa de la legalidad, idea que apoya con la cita de la doctrina del TJUE, de la Sentencia del TGUE (Sala Novena ampliada) de 26 de enero de 2022, asunto T-849/19, y de las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2003 y de 26 de noviembre de 1994.

En la misma linea, el Tribunal trae a colacion sus propias Resoluciones n 935/2014, de 18 de diciembre, y n 283/2015, de 30 de marzo, asi como la Resolucion 11/2011 del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid, para afirmar que la legitimacion no ampara a cualquier ciudadano o entidad disconforme con un pliego. La cita de la Sentencia n 668/2024 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana aparece en las alegaciones de parte, pero no altera la conclusion de inadmisibilidad.

Con ese razonamiento, el Tribunal aplica el articulo 55 b) de la LCSP y declara la inadmisibilidad por falta de legitimacion.

Control de legalidad y potestad organizativa sanitaria

El Tribunal tambien considera que el fondo de la impugnacion no expresa una infraccion propia de la contratacion publica, sino una discrepancia con el modelo de organizacion del servicio de transporte sanitario urgente y no urgente en la Comunitat Valenciana. En ese sentido, asume la tesis de que la controversia desborda el ambito del recurso especial porque lo discutido no es la legalidad contractual del pliego, sino la planificacion y distribucion de los medios del sistema sanitario.

Para apoyar esa conclusion, la resolucion menciona el articulo 54 del Estatuto de Autonomia, la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana, el Decreto 43/2024, de 16 de abril, del Consell, la Orden 3/2025, de 4 de abril, y el Decreto 22/2025, de 11 de febrero, del Consell. A partir de esas referencias, el Tribunal acepta que la configuracion del servicio responde a la competencia autonoma sobre organizacion sanitaria, y que las alegaciones del Ayuntamiento se dirigen realmente contra esa potestad organizativa.

El Tribunal añade que el recurrente no identifica una vulneracion concreta de los articulos 1 y 132 de la LCSP, ni una infraccion de los articulos 39 de la LCSP y 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en materia de nulidad. Tambien observa que la queja sobre el numero de ambulancias y sobre un supuesto error en el presupuesto base y el valor estimado remite a una discrepancia tecnica con la distribucion prevista en el PPT, aun cuando el órgano de contratacion habia invocado los articulos 28, 100 y 102 de la LCSP para defender la configuracion del contrato.

En este punto, la resolucion sigue el criterio ya expresado en la Resolucion n 272/2026, de 12 de febrero, y concluye que el recurso especial no es el cauce para revisar la oportunidad o correccion tecnica de la organizacion sanitaria, sino para controlar infracciones contractuales concretas, que aqui no aprecia.

Medida cautelar de suspension

La resolucion confirma tambien el efecto cautelar adoptado durante la tramitacion, apoyado en los articulos 49, 56, 56.2, 56.3 y 57.3 de la LCSP. El procedimiento habia quedado suspendido mientras se sustanciaba el recurso, pero, al declararse su inadmisibilidad, el Tribunal acuerda levantar la suspension de forma coherente con la terminacion del incidente cautelar.

Conclusion Doctrinal

• El recurso especial exige un interes legitimo propio y conectado con la licitacion; no basta una discrepancia general con el contenido de los pliegos.
• El Tribunal rechaza que el recurso especial pueda operar como accion popular o como mecanismo de defensa abstracta de la legalidad.
• Las objeciones sobre la dotacion de ambulancias y la organizacion del servicio sanitario se califican como una controversia sobre la potestad organizativa autonoma, no como una infraccion contractual.
• La alegacion de error en el presupuesto y en el valor estimado no prospera porque deriva de la misma discrepancia tecnica con el modelo de servicio.
• Al declararse la inadmisibilidad, se levanta la suspension cautelar del procedimiento.
• En futuras impugnaciones, cuando el debate se centre en la ordenacion material de un servicio publico y no en una infraccion contractual concreta, el cauce adecuado no sera el recurso especial en materia de contratacion.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion n 1287/2026, de 30 de julio de 2026, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n 1230/2025, de 11 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n 935/2014, de 18 de diciembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n 283/2015, de 30 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n 272/2026, de 12 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion 11/2011 del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid.

Sentencias

• TJUE, doctrina general sobre legitimacion de operadores economicos.
• TGUE (Sala Novena ampliada), sentencia de 26 de enero de 2022, asunto T-849/19.
• Tribunal Supremo, sentencia de 14 de octubre de 2003.
• Tribunal Supremo, sentencia de 26 de noviembre de 1994.
• Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sentencia n 668/2024.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico.
• Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014.
• Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
• Directiva 89/665/CEE, articulo 1.3.
• Articulo 48 de la LCSP.
• Articulo 55 b) de la LCSP.
• Articulos 49, 56, 56.2, 56.3 y 57.3 de la LCSP.
• Articulos 1, 28, 39, 100, 102 y 132 de la LCSP.
• Articulo 44.2 a) de la LCSP.
• Articulo 44.1 a) de la LCSP.
• Articulos 50 y 51 de la LCSP.
• Articulo 42 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
• Articulo 24 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre.
• Articulos 17 a 21 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre.
• Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
• Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo.
• Articulo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
• Articulos 10.1 k), 44.1 y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
• Articulo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
• Articulos 39 y 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
• Articulo 54 del Estatuto de Autonomia.
• Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana.
• Decreto 43/2024, de 16 de abril, del Consell.
• Orden 3/2025, de 4 de abril.
• Decreto 22/2025, de 11 de febrero, del Consell.