• 15/11/2022 08:57:51

Resolución nº 282/2022 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña, de 09 de Noviembre de 2022

Inadmisión y desestimación. Exclusión y adjudicación. Contaminación documental: vulneración del secreto de las ofertas efectiva y real.

En síntesis, el recurso pivota sobre la improcedencia de su exclusión, en la medida en que manifiesta que no incluyó cuestiones sometidas a criterios automáticos (sobre C) dentro del sobre relativo a criterios subjetivos (sobre B). En concreto, niega que hubiera incluido ninguna información en el sobre B sobre la calificación energética del edificio, más allá de información de carácter genérico que, además, resultaba obligatoria para todas las empresas licitadoras, de acuerdo con el apartado G del cuadro de características (QC) del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y cláusula 23 del pliego de prescripciones técnicas particulares (PPT). Asimismo, y en cuanto al valor de eficiencia energética en iluminación que indicó en su oferta, aduce que sólo reflejó valores mínimos, sin expresar en ningún caso el valor final ofrecido que se incorporó al sobre C). Además considera que el PCAP podía inducir a errores o confusiones a los licitadores a la hora de formular sus proposiciones, a la vista de la íntima conexión entre algunos apartados de los criterios subjetivos y determinados criterios objetivos, y de la poca precisión contenida en los mismos; en tanto que entiende que su exclusión resulta desproporcionada teniendo en cuenta la escasa puntuación -4 puntos de un máximo de 86 del sobre C)- que se atribuye a la información presuntamente contenida en el sobre B). Por todo ello, solicita la anulación del acto de exclusión, dejarlo sin efecto, y aceptar de nuevo a la recurrente, procediendo a la apertura y valoración del sobre C). Asimismo, y como medida cautelar,


En el informe, el órgano de contratación expone que los pliegos eran claros y no podían crear confusión respecto a los criterios de adjudicación de los sobres B) y C), y que la recurrente efectivamente aportó información en el sobre C) que permitía conocer dos criterios automáticos (sobre C): el etiquetado energético en aparatos de climatización y el valor de eficiencia energética en iluminación. Asimismo, afirma que ya advertía en una aclaración publicada en el perfil que no se requería en los puntos del sobre B) que se cuantificaran o expusieran valores, sino únicamente metodologías de trabajo y materiales a emplear.

Por eso, solicita la desestimación íntegra del recurso, y la denegación de la medida cautelar de suspensión solicitada por la recurrente.




En fecha 20 de diciembre de 2021, la empresa NORMETAL CONSTRUCCIÓN MODULAR, SL presentó electrónicamente en el registro asignado al Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público recurso especial en materia de contratación contra la resolución del CEB de fecha 9 de diciembre de 2021, de exclusión y adjudicación del acuerdo marco de referencia, notificada a la recurrente en fecha 10 de diciembre de 2021.

El recurso en cuestión alega idénticos motivos a los expuestos en el recurso especial interpuesto el 28 de octubre de 2021, resumidos en el antecedente de hecho tercero.




En el caso examinado y en lo que concierne al recurso N-2021-0485, concurre un motivo obstativo a la competencia del Tribunal para conocer del recurso presentado por NORMETAL y poder entrar a analizar el resto de los motivos de admisión y el fondo del asunto, por razón del acto impugnado.

Tal y como se ha avanzado en los antecedentes de hecho, el recurso indica que se dirige contra el acto de exclusión del contrato de referencia, si bien se trata propiamente del informe técnico de la propuesta de exclusión, que deriva del acta de la mesa de contratación reunida en sesión de 13 de octubre de 2021.

El informe técnico de la propuesta de exclusión constituye un acto de trámite del procedimiento de contratación que, conforme a una inveterada doctrina, no es objeto del especial recurso en materia de contratación.


incluidas las ofertas que sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del artículo 149". Y, en este sentido, además, el artículo 157.6 de la LCSP también determina que "la propuesta de adjudicación no crea derecho alguno en favor del licitador propuesto frente a la Administración. No obstante, cuando el órgano de contratación no adjudique el contrato de acuerdo con la propuesta formulada deberá motivar su decisión”.

Así, los informes técnicos de valoración y las propuestas de exclusión, no constituyen per se actos objeto del recurso especial, ni siquiera por el hecho de que hayan sido publicados en el perfil de contratante a efectos de la transparencia del procedimiento, al no determinar aquellos efectos legales y permanecer todavía en la esfera de reflexión interna de la entidad contratante, como "actos instrumentales", a fin de nutrir los actos posteriores del procedimiento, esto es, hasta que no se vean materializados en el acto administrativo que adopte el concreto acuerdo de admisión o exclusión de empresas por parte del órgano competente, en su caso, o en el acto que ponga fin al procedimiento, de forma que no son impugnables de forma separada de la resolución final que les sirve de base (entre otras muchas, las resoluciones 207/2022,253/2021, 150/2021, 125/2021, 115/2021, 77/2021, 26/2021, 2/2021, 311/2020, 256/2020, 245/2022, 1 2020, que incorporan al mismo tiempo doctrina hasta el momento de éste y otros tribunales de recursos contractuales).

Por ello, se concluye que los actos impugnados son un documento de juicio dictado en el marco de la valoración de las ofertas, sobre cuya base prosiguen los trámites ulteriores del procedimiento hasta que el órgano de contratación dicte el acto administrativo que ponga fin, y contra el que, entonces sí, la empresa afectada podrá interponer el recurso oportuno.

En supuestos como el presente, tal y como determina el artículo 44.3 de la LCSP, los interesados pueden poner de manifiesto los eventuales defectos de tramitación que puedan afectar a los actos no objeto del recurso especial ante el órgano instructor del expediente o el órgano de contratación, a fin de que se corrijan conforme a derecho, y sin perjuicio de que las irregularidades que les afecten puedan ser alegadas al recurrir el acto de adjudicación.

El acto impugnado por NORMETAL se enmarca en este planteamiento y, por tanto, hay que estar también a lo dispuesto en el artículo 55 b) de la LCSP y declarar la inadmisión del recurso por el hecho de accionar contra actos que no son objeto del recurso especial en materia de contratación.

Pese a lo anterior, el recurso N-2021-0568, por otra parte, se dirige contra la resolución del órgano de contratación de exclusión de la empresa recurrente y de adjudicación del acuerdo marco, que sí son actos expresamente previstos por el artículo 44.2 b) yc) de la LCSP como objeto del recurso especial en materia de contratación.


El Tribunal aprecia que el recurrente tiene derechos e intereses afectados por el acto que impugna en el recurso N-2021-0568 y, por tanto, la necesaria legitimación activa para interponer el recurso, de acuerdo con los artículos 48 LCSP y del Decreto 221/2013. QUINTO. El recurso se ha presentado en el plazo de quince días hábiles que establece el artículo 50.1 de la LCSP.

También se ha presentado en forma, puesto que cumple los requisitos establecidos en el artículo 51.1 de la LCSP.


Entrando a analizar las alegaciones materiales del recurso admitido, la cuestión de fondo radica en dilucidar si la decisión de la mesa de contratación de excluir a la empresa recurrente del procedimiento contractual por haber incluido en el sobre B) documentación que debía estar en el C) ha sido ajustada y conforme a derecho.

Para el estudio del tema, es necesario tener en cuenta las referencias que hace el PCAP. Así, la cláusula 11.10, prevé:

Asimismo, en el apartado H del QC, se regulan los criterios de adjudicación de forma diferenciada, según deban incluirse en el sobre B) o en el C), y por el que hace el sobre B) y en lo que aquí interesa, se podían incluir:

Por otra parte, en el sobre C), se preveían, entre otros, los siguientes criterios automáticos: 9 Asimismo, el apartado G3 del QC , exigía como criterio de solvencia técnica y profesional, que se dispusieran de certificados acreditativos del cumplimiento de las normas de la calidad y/o de gestión medioambiental. En concreto, disponía que:

A su vez, la cláusula 23 del PPT, establecía que:

Llegados a este punto, ya cuento de las alegaciones del órgano de contratación sobre la existencia de anticipo, cabe recordar que según el actual tratamiento a nivel doctrinal y jurisprudencial de las posibles vulneraciones del secreto de las proposiciones, el hecho de avanzar en el sobre B) de la proposición (aspectos de las ofertas a valorar según los criterios dependientes de un juicio de valor) elementos que son propios del sobre C) (aspectos de las ofertas a valorar según los criterios de ponderación automática) constituye un motivo de incumplimiento de las reglas de separación de la documentación a incluir en cada uno de los sobres de la proposición que no resultan fútiles ni caprichosas, sino que la normativa de contratación pública así lo exige ex artículos 139 y 157 de la LCSP y artículos 26, 27 y 30.2 del Real decreto 817/2009,de 8 de mayo, de despliegue parcial de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, a los efectos de preservar el secreto de las proposiciones, la objetividad e imparcialidad de las valoraciones sujetas a un juicio de valor y, en definitiva, la igualdad de trato de las empresas licitadoras y la transparencia del procedimiento (entre otras muchas, resoluciones 299/2021, 174/2020, 115/2020, 114/2020, 71/2020, 5/2020, 311 /2019, 299/2019, 228/2018 y 83//2018 de este Tribunal, 425/2016, 326/2014, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC-, 47/2014, 34/2014, 3 , 34/2013 y 8/2013 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, 10/2013 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, y 59/2012, 52/2012, 51/2012,50/2012 y 9/2012 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía).

Ahora bien, la doctrina que inicialmente entendía que la simple equivocación en la documentación incluida en los sobres correspondientes conllevaba la exclusión directa ha sido modulada y matizada por los diferentes tribunales y órganos resolutorios del recurso especial, en el sentido de que no toda equivocación presupone la exclusión de la empresa licitadora afectada, ya que deberá probarse la contaminación que ha provocado y su afectación en cuanto al mantenimiento del secreto de las ofertas ya la objetividad de la valoración y el tratamiento igualitario de las empresas licitadoras.

En estos casos, el Tribunal -en la misma línea del resto de tribunales y órganos administrativos resolutorios de los recursos especiales en materia de contratación- está manteniendo la falta de automatismo del efecto excluyente como consecuencia del cumplimiento defectuoso de los requisitos formales de presentación de las ofertas, puesto que es necesario que la información sea relevante en el sentido de poder tener un efecto en el resultado final de la valoración.

Adicionalmente, en este caso, hay que partir de la premisa de que los pliegos, al no haber sido impugnados en tiempo y forma y declaradas nulas sus cláusulas y prescripciones, se convirtieron en lex inter partes y, como tal ley del contrato, vinculantes para todas las partes, tanto las empresas licitadoras, que les aceptaron incondicionadamente al presentarse a la licitación ex artículo 139.1 de la LCSP, así como el órgano de contratación, quien no puede desvincularse de las mismas en el transcurso del procedimiento y debe velar por adjudicar el contrato a quien cumpla las condiciones establecidas, como lógico corolario de la garantía de los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia que proclaman los artículos 1 y 132 de la LCSP (entre muchas otros, resoluciones 104/2020, 169/2019, 218/2018 de este Tribunal,que recogen y citan al mismo tiempo el bagaje doctrinal y jurisprudencial hasta entonces).

Pues bien, del análisis del conjunto de previsiones de los pliegos transcritos que rigen la licitación, el Tribunal no puede compartir la tesis del recurso. En esta licitación se observa ciertamente que la eficiencia energética era un aspecto sustancial en la valoración de las ofertas técnicas licitadoras a través de diferentes criterios de adjudicación, pero para cada uno de los aspectos correspondientes. Así, en lo que se refiere a la mejora relativa a las instalaciones eléctricas, de agua y saneamiento a valorar a través de juicios de valor (sobre B), se refería a la proposición técnica de minoración del consumo innecesario y del gasto energético y económica.

Así, de la oferta técnica formulada por la empresa recurrente en el sobre B) se evidencia que, aunque los pliegos exigían una calificación energética mínima de los módulos, efectivamente se facilitó información sobre la calificación energética ofrecida, lo que podría suponer conocer la puntuación de la empresa por este criterio de forma previa a la apertura del sobre C) (1 punto). Y mucho más concluyente resulta respecto del criterio automático del valor de eficiencia energética en iluminación, al haber informado de un valor igual o inferior a 2, lo que supone conocer anticipadamente que en sede de valoración del sobre C) le corresponderían los 4 puntos máximos atribuidos al criterio en cuestión.

Además, a la vista del expediente se observa también que el órgano de contratación contestó, en fase de presentación de ofertas, una consulta formulada por una empresa interesada de cuyo contenido se desprende que no se podían incluir valores en el sobre B).

El alcance de esta información avanzada a destiempo no resulta baladí ni trivial y lleva al Tribunal a concluir que sobrepasó el contenido que debía incluirse en el sobre B) con arreglo a la cláusula 11.10 del PCAP y reveló a destiempo aspectos de la oferta cuantificables de forma automática a incluir en el sobre C), rompiendo así el secreto de las proposiciones y comprometiendo la valoración objetiva e imparcial de las ofertas por la mesa de contratación.

Sin embargo, y si bien este Tribunal debe desestimar el recurso a la vista de la contaminación producida respecto de la oferta de la recurrente, no puede dejar de indicar que probablemente una redacción más clarificadora de los pliegos con respecto a la documentación a aportar en cada uno de los sobres, con indicación de aquella información que no se podía incluir en cada caso, hubiera facilitado a los licitadores la preparación de sus proposiciones con mayor seguridad.

Así las cosas, la consecuencia jurídica de la exclusión de la empresa recurrente aplicada por el órgano de contratación no se aprecia errónea ni arbitraria, ante la que el recurso de su desestimación, con confirmación del acto impugnado.