Resolución 411/2024 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad De Madrid

Detalles Generales de la Resolución

Fecha de Resolución: 24 de octubre de 2024
Expediente: Recursos 398, 399, 400, 401 y 402/2024
Objeto: Contrato para el mantenimiento de equipos electromédicos en centros sanitarios especializados adscritos al Servicio Madrileño de Salud (SERMAS).
Recurso: Recursos especiales en materia de contratación interpuestos contra los pliegos de condiciones del contrato.
Organismo Afectado: Servicio Madrileño de Salud (SERMAS).
Tribunal: Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid.
Comunidad Autónoma: Comunidad de Madrid.
Importe de Licitación: 26.657.178,12 €
Duración del Contrato: 24 meses.

Antecedentes de la Resolución

La Comunidad de Madrid convocó la licitación del contrato de mantenimiento de equipos electromédicos el 10 de septiembre de 2024, bajo procedimiento abierto con pluralidad de criterios y dividido en cinco lotes. Al contrato, con un presupuesto estimado de 26.657.178,12 €, se presentaron tres licitadores. Posteriormente, cinco empresas interpusieron recursos especiales contra los pliegos de condiciones, argumentando diversas irregularidades que, según ellos, afectaban la validez de la licitación.

Motivación de los Recursos y Resoluciones

1. Acumulación de Recursos:

   • Los recursos de Quirdent Electromedicina S.L., Instrumentación Radiológica S.L. y Dimor Project S.L. fueron inadmitidos debido a la falta de legitimación. Estas empresas no podían resultar adjudicatarias, ya que sus objetos sociales no incluían actividades relacionadas con el mantenimiento de equipos electromédicos, conforme al artículo 66 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).
   • Los recursos de Ibérica de Mantenimiento S.A. y Subcontratación y Servicios de Madrid S.L. fueron admitidos para análisis, considerándose que sus argumentos cumplían los requisitos legales de legitimación activa.

2. Cuestiones Jurídicas Analizadas:

   • Conflicto de Intereses:
     Uno de los recursos alegaba un conflicto de intereses en la redacción de los pliegos, debido a la participación inicial de una consultora vinculada a empresas del sector. Sin embargo, el Tribunal concluyó que los pliegos fueron elaborados por empleados públicos del SERMAS, desestimando la alegación.
   • División en Lotes:
     El Tribunal confirmó la legalidad de la división del contrato en cinco lotes, argumentando que fomenta la libre concurrencia y facilita la participación de empresas pequeñas y grandes. La fragmentación estaba justificada en el expediente como una medida proporcional, basada en la organización territorial y la complejidad técnica de los servicios requeridos.
   • Indefinición del Objeto del Contrato:
     Se identificaron prestaciones accesorias (e.g., auditorías externas, limpieza técnica, traslado de equipos, licencias de software) que no estaban claramente descritas en los pliegos ni reflejadas adecuadamente en el presupuesto. Este incumplimiento vulnera el artículo 99 de la LCSP, que exige una definición clara, precisa y completa del objeto contractual.
   • Presupuesto Base de Licitación (PBL):
     Aunque el presupuesto incluía un desglose general de salarios, materiales y subcontrataciones, no detallaba los costes directos e indirectos ni desagregaba los costes laborales por categorías y género, tal como requiere el artículo 100.2 de la LCSP. Además, no se indicaba el convenio colectivo sectorial aplicable, creando incertidumbre para los licitadores.
   • Errores en los Criterios de Adjudicación:
     Un error material en los pliegos priorizaba el "mayor importe económico" como criterio de adjudicación en lugar de la "mayor puntuación en el criterio precio". Este error fue considerado subsanable, pero reflejaba deficiencias en la redacción de los documentos.

Decisiones del Tribunal

1. Anulación de los Pliegos:

   • Los pliegos de condiciones fueron anulados debido a los errores detectados, incluyendo la indefinición del objeto del contrato, la falta de desglose presupuestario suficiente y la incorrecta formulación de los criterios de adjudicación.
   • El Tribunal recomendó al SERMAS reformular los pliegos, asegurando una redacción clara, precisa y ajustada a la normativa aplicable.

2. Admisibilidad Parcial:

   • Se estimaron parcialmente los recursos de Ibérica de Mantenimiento S.A. y Subcontratación y Servicios de Madrid S.L., al considerar que algunos de sus argumentos eran válidos y estaban fundamentados.

3. Rechazo de Alegaciones Secundarias:

   • Se desestimaron las alegaciones sobre conflicto de intereses y división en lotes, al considerar que el proceso cumplió con las disposiciones legales y promovió la libre competencia.

4. Sin Sanciones:

   • El Tribunal concluyó que no hubo mala fe ni temeridad en la interposición de los recursos, por lo que no se impusieron sanciones.

5. Notificación y Recurso Contencioso-Administrativo:

   • La resolución, ejecutiva y definitiva en vía administrativa, puede ser recurrida ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid en un plazo de dos meses.

Impacto y Recomendaciones

Esta resolución subraya la importancia de una correcta planificación y redacción de los pliegos de condiciones en los procesos de contratación pública. Los principales puntos de mejora identificados incluyen:

• Claridad en el Objeto del Contrato: Es esencial definir todas las prestaciones accesorias y principales de forma detallada, asegurando que se reflejen adecuadamente en el presupuesto.
• Desglose del Presupuesto: Los pliegos deben cumplir estrictamente con los requisitos del artículo 100 de la LCSP, ofreciendo transparencia sobre los costes laborales y otros conceptos relevantes.
• Revisión Técnica de los Pliegos: Los errores materiales, como los detectados en los criterios de adjudicación, deben evitarse mediante un control exhaustivo previo a la publicación.

La decisión pone de manifiesto la necesidad de garantizar procesos de contratación pública basados en la transparencia, la igualdad de oportunidades y el cumplimiento de la normativa, especialmente en contratos de gran envergadura como el analizado.

Doctrina Utilizada en la Resolución 411/2024

La Resolución 411/2024 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid se basa en una interpretación estricta y fundamentada de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y la normativa aplicable a la contratación pública. A continuación, se desglosan los fundamentos doctrinales clave que sustentan las decisiones adoptadas:

1. Competencia del Tribunal

• Artículo 46.1 de la LCSP:
  El Tribunal es competente para resolver recursos especiales en materia de contratación pública.

• Artículo 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre:
  La resolución de recursos relacionados con la contratación pública es una de las funciones atribuidas al Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid.

2. Legitimación Activa

• Artículo 48 de la LCSP:
  Solo pueden interponer recursos especiales quienes demuestren que sus derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, pueden verse afectados directamente por los actos objeto del recurso.

• Jurisprudencia del Tribunal Supremo:
  La legitimación requiere que el recurrente tenga una relación material y directa con el objeto del recurso. Se entiende por legitimación cualquier beneficio jurídico o material cierto derivado de una eventual estimación del recurso.

• Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:

  • Resolución 1298/2019: Restringe la legitimación a quienes hayan participado en el procedimiento de contratación o hayan demostrado que no pudieron hacerlo por las restricciones en los pliegos.
  • Resolución 809/2019: La impugnación de los pliegos está limitada a las personas o empresas directamente afectadas por sus disposiciones.

3. Objeto del Contrato

• Artículo 99 de la LCSP:

  • Exige que el objeto del contrato sea cierto, determinado y definido con precisión en los pliegos.
  • Se debe evitar la inclusión de prestaciones accesorias no relacionadas directamente con el objeto principal.
  • La definición debe considerar las necesidades funcionales y específicas del contrato.

• Resolución 243/2021:
  Establece que el objeto del contrato debe ser claro y comprensible, y no incluir prestaciones accesorias gratuitas o ajenas al objeto definido en el pliego administrativo.

4. Presupuesto Base de Licitación (PBL)

• Artículo 100 de la LCSP:

  • El PBL debe desglosarse, indicando los costes directos, indirectos y los salarios del personal involucrado.
  • En contratos donde el coste laboral es significativo, debe especificarse el convenio colectivo aplicable y desglosarse los salarios por género y categoría profesional.

• Resolución 003/2019:
  Detalla que el desglose del presupuesto es esencial para garantizar la transparencia y permitir una evaluación adecuada por parte de los licitadores.

5. División en Lotes

• Artículo 99.3 de la LCSP:

  • La división en lotes debe fomentar la libre competencia y permitir la participación de empresas de diferentes capacidades técnicas y económicas.
  • Se justifica la no división en casos excepcionales, debidamente acreditados en el expediente.

• Directiva 2014/24/UE:
  Se recomienda la división en lotes para promover la participación de las PYMEs en la contratación pública.

6. Criterios de Adjudicación

• Artículos 145 y 146 de la LCSP:

  • Los criterios de adjudicación deben garantizar la selección de la oferta con mejor relación calidad-precio.
  • Los pliegos deben incluir una descripción clara de los criterios, así como los parámetros utilizados para su evaluación.

• Resolución 990/2019:
  Confirma que los criterios deben ser objetivos y claros, evitando la discrecionalidad o arbitrariedad en la valoración de las ofertas.

7. Modificaciones del Contrato

• Artículo 204 de la LCSP:
  • Las modificaciones del contrato deben estar delimitadas y contempladas en los pliegos, evitando alteraciones sustanciales que puedan afectar el equilibrio de las prestaciones.
  • Las modificaciones por incorporación de nuevos equipos (hasta un 5% del total) fueron consideradas razonables y conformes al principio de riesgo y ventura del contratista.

8. Evaluación de Conflictos de Interés

• Artículos 64 y 70 de la LCSP:
  • Los conflictos de interés deben evitarse para garantizar la objetividad y transparencia en los procesos de contratación.
  • En este caso, el Tribunal concluyó que no hubo conflicto de interés, ya que los pliegos fueron redactados por personal interno del SERMAS, sin intervención externa.

9. Publicidad y Transparencia

• Artículo 116 de la LCSP:
  Los expedientes de contratación deben incluir toda la documentación justificativa necesaria, como memorias económicas, estudios de costes y desglose del presupuesto, para garantizar la transparencia y permitir la fiscalización del proceso.

Conclusiones Doctrinales

La resolución refleja una aplicación rigurosa de la normativa y principios de la contratación pública, destacando la necesidad de:

1. Definir con precisión el objeto y las condiciones del contrato.
2. Desglosar adecuadamente los presupuestos, en especial en contratos donde los costes laborales son significativos.
3. Evitar errores materiales en los pliegos que puedan inducir a errores o afectar la concurrencia.
4. Garantizar la igualdad de oportunidades y fomentar la participación de pequeñas y grandes empresas mediante la división adecuada en lotes.
5. Promover la transparencia y la publicidad en todos los aspectos del proceso de contratación.

Esta doctrina busca equilibrar el interés público, la legalidad y la competitividad en los procesos de contratación.

Doctrina de Legitimación en Función de Haber Presentado Oferta

La legitimación en los recursos relacionados con procedimientos de contratación pública está estrechamente vinculada con la participación en el proceso de licitación. A continuación, se detalla la doctrina que regula este aspecto, basada en la normativa, resoluciones administrativas y jurisprudencia relevante.

Base Normativa

1. Artículo 48 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP):
   Reconoce legitimación activa para interponer recursos especiales en materia de contratación a:

   • Quienes acrediten que sus derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, pueden verse afectados por las decisiones objeto del recurso.
   • Esto incluye tanto a los participantes en la licitación como a quienes demuestren que se les impidió participar debido a las condiciones del procedimiento.

2. Artículo 82.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común:
   Limita las alegaciones y argumentos a aquellos directamente relacionados con el objeto del recurso, evitando que personas ajenas a la licitación impugnen sin un interés legítimo demostrable.

Resoluciones y Jurisprudencia

1. Restricción de la Legitimación Activa a Participantes en la Licitación

   • Resolución 195/2015 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC):
     La legitimación no se extiende a quienes no hayan participado en el procedimiento, salvo que puedan demostrar que las condiciones de los pliegos impidieron su participación.
   • Resolución 619/2014 del TACRC:
     Señala que el derecho o interés legítimo no concurre en quienes no han participado en la licitación, pues no pueden beneficiarse del resultado del recurso.

2. Excepciones a la Falta de Participación

   • Resolución 967/2015 del TACRC:
     Establece que es posible admitir la legitimación de quienes no participaron en la licitación si demuestran que las cláusulas impugnadas les impidieron concurrir en igualdad de condiciones.
   • Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera), de 5 de junio de 2013:
     La legitimación se extiende a aquellos que, debido a las restricciones impuestas en los pliegos, no pudieron presentar oferta. Esta excepción refuerza el principio de igualdad y no discriminación en los procesos de contratación pública.

3. Doctrina del Tribunal Constitucional

   • Sentencia STC 67/2010:
     Define el interés legítimo como una relación directa y material entre el sujeto y el objeto del recurso. Para que exista legitimación, la anulación del acto impugnado debe producir un beneficio cierto y actual, no meramente hipotético.

4. Casos Prácticos Analizados en la Resolución 411/2024:

   • Ibérica de Mantenimiento S.A.:
     Se considera legitimada plenamente, ya que presentó oferta antes de interponer el recurso. Esto demuestra su participación activa en el procedimiento y su interés legítimo en el resultado.
   • Subcontratación y Servicios de Madrid S.L.:
     Se admite su legitimación parcialmente, argumentando que las cláusulas impugnadas limitaron su participación.
   • Quirdent Electromedicina S.L., Instrumentación Radiológica S.L. y Dimor Project S.L.:
     Se inadmiten sus recursos al no haber presentado oferta ni justificar que las condiciones del procedimiento les impidieran participar.

Criterios para la Legitimación Basados en la Presentación de Oferta

1. Participación en el Procedimiento:

   • Quienes presentan oferta tienen legitimación directa, pues su participación los convierte en interesados que pueden ser afectados por las decisiones del órgano de contratación.

2. Imposibilidad de Participar:

   • Se admite la legitimación a empresas no participantes si demuestran que las condiciones impugnadas en los pliegos restringieron su acceso en igualdad de condiciones.

3. Falta de Relación Directa:

   • No se concede legitimación a quienes no participaron ni justificaron de forma concreta cómo las condiciones del procedimiento afectaron su posibilidad de presentar oferta.

Conclusión Doctrinal

La legitimación en función de haber presentado oferta es un principio esencial para garantizar la eficiencia y legalidad en los recursos relacionados con la contratación pública. Sin embargo, existen excepciones basadas en el principio de igualdad de oportunidades, que permiten a empresas excluidas injustamente participar en la impugnación de los pliegos. Este enfoque equilibra el derecho a recurrir con la necesidad de evitar acciones sin fundamento que dilaten los procedimientos administrativos.