Resolución 991/2015 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

1. – Impugnación de los criterios de adjudicación sujetos a juicios de valor

a) la concreción de los criterios

La clave para resolver la controversia radica en la apreciación de si los criterios de adjudicación establecidos por el cuadro de características son lo suficientemente precisos en su definición y alcance para garantizar la igualdad de los licitadores. Pues bien, con la excepción que se va a indicar a continuación referida al criterio “Otras mejoras ofertadas”, el grado de concreción de los criterios de adjudicación que dependen de juicio de valor es suficiente para que sean conocidos por los licitadores, sin que puedan generar desigualdad y falta de transparencia en la presentación y posterior valoración de las ofertas. Consta con toda claridad su ponderación relativa en el conjunto de criterios de adjudicación, y, si bien hay tres de ellos (equipos electromédicos puestos a disposición o cedidos al CHT durante la incidencia, acuerdos de colaboración con fabricantes de equipos y aumento de las horas de personal técnico sobre las exigidas en el pliego) dejan un significativo margen de discrecionalidad en su valoración por parte del órgano de contratación, no puede llegarse a la conclusión que en base a los mismos se impide a los licitadores formular sus ofertas con un grado suficiente de conocimiento.

b) Las mejoras

Si no se establecen previamente las mejoras a considerar y las pautas para su valoración, las cláusulas del PCAP relativas a esas mejoras incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho por colisionar con los principios rectores de la contratación pública exigidos por la normativa comunitaria, y contemplados en el vigente TRLCSP, en su artículo 1.

La necesidad de que los pliegos concreten qué mejoras serán consideradas tiene como finalidad que los licitadores puedan elaborar sus ofertas con pleno conocimiento de los elementos que van a ser valorados, para evitar que la indefinición de las mejoras y su ponderación les impida poder formular sus ofertas en condiciones de plena igualdad. De acuerdo con estas consideraciones procede declarar nula debido a su indefinición la cláusula Otras mejoras del Apartado T 1, del Cuadro de Características del PCAP.

c) Vinculación con el objeto del contrato

Las características o circunstancias de la empresa licitadora no deben ser valoradas para determinar la oferta económicamente más ventajosa. Aplicando esta doctrina al presente supuesto, podemos concluir que la presentación de la autorización para Asistencia Técnica de equipos e instalaciones de rayos X con fines de diagnóstico médico, según Real Decreto 1085/2009 de 3 de julio; certificación y autorización administrativa como empresa instaladora autorizada en Baja Tensión, categoría especialista (IBTE), según la ITC-BT-03 del REBT; y certificación de aseguramiento de la calidad según la norma UNE EN ISO 9001, en cuyo alcance esté incluido el mantenimiento de equipos electromédicos, no pueden ser tomados en consideración para valorar las ofertas de los licitadores, ni, por lo tanto, deben figurar en el sobre 2.

2. Impugnación de las prescripciones técnicas

a) Número indeterminado de equipos

El párrafo primero de una de las cláusulas del PPT señala que En el Servicio a contratar estará incluido, la conservación y el mantenimiento de todos los equipos electromédicos, que estando o no incluidos en el Inventario actual, son propiedad del Complejo Hospitalario de Toledo (en adelante CHT), compuesto por los siguientes Centros sanitarios: Hospital Virgen de la Salud, Hospital Virgen del Valle, CEDT de Toledo, CEDT de Illescas, CEDT de Ocaña, CEDT de Torrijos, así como los Servicios y Unidades pertenecientes al CHT ubicados en el Hospital Nacional de Parapléjicos, Hospital Provincial de Toledo, Hospital Tres Culturas, y en las instalaciones de Radiología de los Centros de Salud asociados al Área de Salud del CHT, además de los Servicios que temporalmente estén desplazados por obras a otros edificios o Centros. Además, la empresa adjudicataria asumirá el mantenimiento de los nuevos equipos electromédicos que el CHT pudiera adquirir durante los dos primeros años de vigencia del presente contrato, en las mismas condiciones de mantenimiento contempladas en el presente Pliego, sin que ello suponga un incremento en el precio del Contrato.

El Tribunal, en relación con las alegaciones efectuadas por la entidad recurrente y por el órgano de contratación sobre el equipamiento incluido en el objeto del contrato, estima razonable la argumentación de que no es exigible que la prestación contratada se circunscriba a los equipos existentes al tiempo de convocar la licitación. Por su propia naturaleza, el inventario de los equipos electromédico de un conjunto hospitalario es dinámico, siendo previsible que durante la ejecución del contrato de produzcan tanto altas como bajas de los equipos incluidos en él, debiendo asumir los licitadores el riesgo inherente a las variaciones razonables del aquel.

La circunstancia de que el PCAP señale que el objeto del contrato es el servicio de mantenimiento del equipamiento electromédico del Complejo Hospitalario de Toledo no determina que el PPT no pueda exigir determinadas prestaciones accesorias de menor entidad, cual es el caso del mantenimiento de los equipos no electromédicos descritos en el PPT, sin que ello suponga una ampliación indebida del objeto del contrato. Los licitadores conocen en todo momento, en virtud de lo establecido en la cláusula 4 del PPT, que la prestación del servicio comprende esta obligación, circunstancia que deberán ponderar a la hora de formular sus ofertas.

En lo que se refiere al equipamiento denominado excluido del objeto contrato, estima este Tribunal que las previsiones establecidas en la cláusula 4.2.1 del PPT sobre la realización de una primera intervención sobre estos equipos por parte de los técnicos de la empresa contratista a fin de evaluar el alcance de la avería y solucionarla cuando sea posible sin la intervención de terceros, responden a la libertad de configuración de las condiciones técnicas del servicio a la que nos hemos referido con anterioridad, es compatible con las descripción del objeto del contrato, sin que sea exigible, por lo limitado de la intervención prevista, una habilitación específica para ello.

b) La obligación de traslado de los equipos de nueva adquisición y asunción del coste del material para la reparación de los equipos

Según el contenido obligacional del PPT, se puede concluir que, en contra de lo manifestado por el órgano de contratación, el presente contrato no es un mero contrato de servicios, limitado al mantenimiento de los equipos electromédicos del Complejo Hospitalario de Toledo, sino un contrato mixto, complejo, que integra prestaciones de diversos contratos, y en el que la determinación del régimen jurídico aplicable a su adjudicación exige conocer, conforme a lo establecido en el artículo 12 del TRLCSP, cuál sea la prestación más importante desde el punto de vista económico. Por ello, es necesario que los Pliegos especifiquen el importe o precio que corresponde a cada una de las prestaciones integradas en el contrato mixto, como por otro lado se encarga de recordar el artículo 2.1 del RGLCAP: “Podrán celebrarse contratos con pluralidad de objeto, pero cada una de las prestaciones deberá ser definida con independencia de las demás.”

En el presente supuesto, la importancia de la prestación consistente en los repuestos, suministros y materiales respecto del conjunto del contrato llevan a la conclusión de que el contrato debería haberse configurado como un contrato de carácter mixto, con prevalencia de las prestaciones correspondientes al contrato de servicios (mantenimiento). Ahora bien, la indefinición del régimen jurídico de la prestación de repuestos, suministros y materiales, y la falta de determinación de la parte del precio que le corresponde, llevan a declarar la nulidad del Pliego también por esta causa, por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.1 del RGLCAP. A ello se une que la prestación, también adicional o accesoria, del traslado de los equipos, no se regula ni tampoco se define exactamente, lo cual permite confirmar la conclusión mencionada.

c) Obligación de utilizar repuestos originales

Estima el Tribunal que la previsión establecida en las cláusulas 6.3 y 8 del PPT no supone un incumplimiento del artículo 117.8 del TRLCSP, pues el objeto del contrato, consistente en el mantenimiento de unos equipos que cuentan con unas características técnicas muy complejas, justifica, a fin de garantizar su correcto funcionamiento y, en definitiva, la seguridad de los pacientes, la exigencia de utilizar repuestos originales y/o los que el fabricante autorice y certifique, sin admitir productos equivalentes pues éstos no aseguran el mismo de nivel calidad y su correcta adecuación a los equipos. Procede desestimar en este punto las alegaciones realizadas por la recurrente respecto a la nulidad de las cláusulas 6.3 y 8 del PPT.

d) Necesidad de contar con personal acreditado por el fabricante

Estima el Tribunal que, de acuerdo con lo expresado en el Real Decreto 1591/2009 y en la Circular 3/2012 de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, no se puede deducir la exigencia de que, para el mantenimiento de determinados equipos, el personal tenga que estar acreditado por el fabricante. La Circular citada recomienda que el mantenimiento de los productos sanitarios se preste por personas con la titulación, acreditación o experiencia específica necesaria, pero sin exigir, repetimos, que se trate de personal acreditado por el fabricante de los productos.

Ahora bien, ello no quiere decir que los pliegos no puedan establecer la necesidad de esta acreditación cuando esté suficientemente justificado. Así ocurre en el presente caso, en el que la complejidad técnica de los equipos de las clases IIB y III descritos en el PPT, y la necesidad de garantizar su adecuado funcionamiento para la seguridad de los pacientes, son elementos que justifican, a juicio de este Tribunal, la exigencia que estamos examinando.

e) Obligación de crear una Oficina Técnica en el Hospital

La exigencia establecida en el PPT es, según el criterio del Tribunal, proporcionada a fin de que el contratista pueda desarrollar adecuadamente las prestaciones que constituyen el objeto del contrato. A este respecto, debe recordarse que el órgano de contratación dispone de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de definir los requisitos técnicos que han de exigirse, sin que, en el presente supuesto, apreciemos menoscabo alguno de los principios básicos de la contratación establecidos en el artículo 1 TRLCSP.

f) Se valorará que el adjudicatario esté certificado según la norma UNE - EN ISO 9001

Cabe señalar que los certificados de aseguramiento de la calidad no pueden utilizarse como criterios de adjudicación de los contratos, aunque pueden exigirse como requisito de solvencia técnica.

En el presente supuesto, la cláusula 6.8 del PPT señala que También se tendrá en consideración, en cuanto a la calidad del servicio prestado, que los procedimientos que elabore el adjudicatario y la metodología que adopte para la gestión y el mantenimiento del equipamiento electromédico objeto del contrato, estén de acuerdo a los requisitos de la serie de Normas UNE-EN ISO 9000. Igualmente se valorará que el adjudicatario este certificado según la norma UNE-EN ISO 9001, y en su alcance este incluido el objeto del presente Contrato. Por consiguiente, no cabe duda de que, si bien de manera imperfecta, el PPT establece que los certificados de aseguramiento de la calidad se tendrán en cuenta como criterio de adjudicación del contrato, por consiguiente, procede estimar este motivo de recurso.