Resumen de la Resolución 453/2026 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid

La Resolución 453/2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid el 10 de septiembre de 2026, resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto por la empresa PLANNING STRATEGY AND GROWTH, SL., identificada en el expediente como PERFOMANZE, contra el Decreto de adjudicación del contrato del servicio de dinamización y gestión del vivero de empresas de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid, destinado a fomentar el emprendimiento, la innovación y la tecnología en el sector de salud. El núcleo del conflicto no era la legalidad abstracta del pliego ni la admisión de la oferta en fase inicial, sino la exclusión de la recurrente tras haber sido considerada su proposición económicamente anormal o desproporcionada y, posteriormente, no suficientemente justificada conforme al artículo 149 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

El Tribunal parte de la doctrina consolidada según la cual el trámite de justificación de ofertas incursas en presunción de anormalidad tiene una finalidad claramente garantista: no se trata de expulsar automáticamente a quien presenta el mejor precio, sino de permitir que el licitador explique con datos objetivos por qué su oferta es viable pese a la baja. Sin embargo, esa finalidad no elimina la carga probatoria del licitador ni obliga a la Administración a aceptar explicaciones genéricas o meramente estratégicas. En este caso, el Tribunal concluye que la justificación aportada por la empresa no eliminó las dudas sobre la sostenibilidad económica de la proposición, especialmente por la insuficiente acreditación de los costes de personal, la falta de demostración de la viabilidad real de retribuir perfiles altamente especializados, la reducida imputación de gastos generales, la fijación de beneficio industrial en cero y la ausencia de una cuantificación suficientemente objetiva de las mejoras ofertadas.

La resolución se apoya principalmente en los artículos 44.1.a) y 2.c), 46.4, 48, 50.1, 53, 56.2, 56.3, 58, 59, 100.1, 149.4, 149.6, 197 y 201 de la LCSP, así como en el artículo 3 de la Ley 9/2010, de la Comunidad de Madrid, además de invocar la doctrina contenida en las Resoluciones 377/2025, 205/2023 y 334/2026 del propio Tribunal, y la jurisprudencia citada sobre el limitado control jurisdiccional de la discrecionalidad técnica, incluida la sentencia de 8 de octubre de 2025, asunto T-161/2024, y el criterio del asunto Westpole Belgium contra Parlamento, T-640/22. El resultado final es la desestimación íntegra del recurso, el levantamiento de la suspensión del procedimiento y la declaración expresa de que no concurre mala fe ni temeridad, por lo que no se impone multa alguna.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 453/2026. El recurso especial se identifica además como Recurso n. 421/2026, lo que permite situarlo con precisión dentro de la actividad resolutoria del Tribunal en ese ejercicio.

• Fecha: La resolución se dicta en Madrid, el 10 de septiembre de 2026. La propia resolución señala que fue adoptada en sesión celebrada ese mismo día. No se indica en el texto una fecha distinta de notificación o publicación de la resolución final, aunque sí se deja constancia de la notificación interna del procedimiento de recurso a los interesados.

• Tribunal: El órgano resolutor es el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, órgano especializado en la revisión de actos en materia de contratación pública dentro del ámbito autonómico madrileño. La resolución se adopta por el Tribunal en sesión, sin que el extracto facilitado concrete la composición nominal de sus miembros, aunque sí deja constancia formal de la intervención institucional del órgano colegiado competente.

• Expediente: El procedimiento de contratación objeto del recurso se tramita con el número 300/2025/002275. Se trata del expediente del contrato impugnado por la recurrente, cuyo acto final de adjudicación fue aprobado mediante Decreto de 24 de julio de 2026.

• Organismo: El órgano de contratación es el Ayuntamiento de Madrid, concretamente la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda. El contrato se vincula funcionalmente al ámbito de actuación del ecosistema de emprendimiento municipal, con referencia expresa a Madrid Emprende y a la gestión de un vivero empresarial especializado.

• Objeto del Contrato: El contrato tiene por objeto el servicio de dinamización y gestión del vivero de empresas de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid dirigido a fomentar el emprendimiento, la innovación y la tecnología en el sector de salud. Se trata de un servicio intensivo en conocimiento, con fuerte componente técnico y relacional, orientado a la incubación, aceleración, mentorización, comunicación y acompañamiento de proyectos emprendedores, startups y pymes del ámbito sanitario e innovador.

• Partes Intervinientes:

  • La recurrente es PLANNING STRATEGY AND GROWTH, SL., identificada en el expediente como PERFOMANZE, representada en el recurso por su correspondiente representación procesal o administrativa, cuya legitimación y capacidad de actuación son expresamente comprobadas por el Tribunal.
  • La adjudicataria es QUALITAS MANAGEMENT S.L., adjudicataria del contrato por Decreto de 24 de julio de 2026.
  • El órgano de contratación es la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid.
  • Como órgano técnico interviniente aparece la Subdirección General de Análisis y Acompañamiento de Emprendimiento, autora del informe de valoración sobre la viabilidad de la oferta.
  • También interviene la Mesa de Contratación, que acuerda proponer la exclusión de la oferta de la recurrente.

• Importe de Licitación:

  • El valor estimado del contrato asciende a 1.384.560 euros.
  • El plazo de duración inicial es de 24 meses, prorrogable por un periodo adicional de hasta 24 meses.
  • La oferta de la recurrente se cifró en 446.796,88 euros.
  • La media aritmética de las ofertas presentadas fue de 534.736,64 euros.
  • La oferta de PERFOMANZE resultó inferior en 16,45 % respecto de la media, superando en 6,45 puntos el umbral de anormalidad fijado en el pliego.
  • En la memoria económica del expediente se manejaba, para la estimación de costes del equipo mínimo, una cifra global de 477.000 euros IVA excluido, con una estructura que incorporaba costes laborales, gastos generales y beneficio industrial al 10 por ciento en la planificación de referencia.

• Comunidad Autónoma: El procedimiento se desarrolla en la Comunidad de Madrid, y la resolución aplica el marco normativo autonómico de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público de la Comunidad de Madrid, en particular su artículo 3 en relación con la competencia del Tribunal.

Antecedentes de la resolución

La licitación del contrato se publicó el 17 de diciembre de 2025 en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en el Diario Oficial de la Unión Europea. Posteriormente, la publicación en la plataforma fue objeto de una rectificación el 16 de enero de 2026, lo que evidencia que durante la fase inicial de licitación existieron ajustes documentales o técnicos en el anuncio. El procedimiento elegido fue el procedimiento abierto, con pluralidad de criterios de adjudicación y sin división en lotes, una configuración que refuerza la concentración funcional del servicio y la necesidad de una prestación integral por un solo operador económico.

El contrato estaba concebido como una prestación de naturaleza especializada, orientada a la dinamización del vivero de empresas de Hortaleza y al impulso de iniciativas vinculadas con el emprendimiento y la innovación en salud. Su arquitectura técnica exigía un equipo profesional con perfiles cualificados, experiencia sectorial y capacidad para prestar servicios de incubación, aceleración, comunicación estratégica y acompañamiento empresarial en un entorno de alta especialización.

A la licitación presentaron oferta diez licitadores, entre ellos la aquí recurrente, PERFOMANZE. La apertura de las ofertas económicas tuvo lugar el 21 de mayo de 2026. En ese momento, la Mesa de Contratación comprobó que la proposición de la recurrente incurría en los supuestos de anormalidad previstos en el apartado 20 del Anexo I del PCAP, por lo que se activó el trámite del artículo 149.4 de la LCSP, destinado a que el licitador justificara la viabilidad de su oferta.

La empresa presentó su justificación el 8 de junio de 2026. En dicha justificación incluyó un desglose de costes de personal conforme al XIX Convenio colectivo estatal de empresas de consultoría, tecnologías de la información y estudios de mercado y de la opinión pública, identificando perfiles, categorías profesionales y coste empresa; detalló otros costes directos, como formación, coffee breaks, internet, hosting, CRM, prevención de riesgos laborales, material de oficina y organización de eventos; fijó unos gastos generales del 4,2051 % y un beneficio industrial del 0 %, defendiendo que esa decisión respondía a una estrategia comercial legítima; y explicó determinadas eficiencias organizativas y tecnológicas vinculadas al uso de herramientas, automatización y recursos amortizados. También aportó una declaración responsable de cumplimiento legal, laboral y convencional, así como las cuentas anuales de 2024, invocadas para acreditar su solvencia económico-financiera.

Tras examinar la documentación, la Subdirección General de Análisis y Emprendimiento emitió un informe fechado el 24 de junio de 2026, publicado en la plataforma el 30 de junio, en el que concluyó que la justificación no era suficiente. El informe consideró que no se había ofrecido una explicación suficientemente detallada y verificable de los costes de la oferta ni una demostración satisfactoria de su viabilidad económica a lo largo de toda la ejecución contractual. Entre los reparos concretos se señalaron la infravaloración del porcentaje de cotizaciones sociales, la ausencia de complementos por experiencia o antigüedad, la omisión de costes asociados a incapacidad temporal, conciliación, permisos o sustituciones, la insuficiencia de la explicación sobre amortización de herramientas y la falta de cuantificación del coste real de las mejoras ofertadas. El propio informe sostuvo que no quedaba acreditado que la oferta pudiera ejecutarse en condiciones normales de mercado garantizando el cumplimiento íntegro de las obligaciones laborales y convencionales, la adscripción de personal con los perfiles del PPT, la calidad requerida y la correcta ejecución de todas las prestaciones y mejoras.

A la vista de ese informe, la Mesa de Contratación, en sesión de 26 de junio de 2026, acordó proponer al órgano de contratación la exclusión de la oferta de PERFOMANZE. Finalmente, por Decreto de 24 de julio de 2026, la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda adjudicó el contrato a QUALITAS MANAGEMENT S.L.. La notificación de la adjudicación se practicó el 27 de julio de 2026 tanto a la adjudicataria como al resto de licitadores no seleccionados, incluida la recurrente, cuya exclusión ya se había hecho efectiva.

El 11 de agosto de 2026 entró en el Tribunal el recurso especial en materia de contratación interpuesto por PERFOMANZE, solicitando la anulación de su exclusión y sosteniendo que había justificado adecuadamente la oferta incursa en presunción de valores anormales. El 20 de agosto de 2026, el órgano de contratación remitió el expediente completo y el informe previsto en el artículo 56.2 de la LCSP, interesando la desestimación del recurso. Mientras tanto, el expediente de contratación permanecía suspendido por aplicación del acuerdo del propio Tribunal de 28 de noviembre de 2024, relativo al mantenimiento de la suspensión en los supuestos de recurso contra acuerdos de adjudicación, hasta resolución expresa. El Tribunal dio traslado del recurso al resto de interesados conforme al artículo 56.3 de la LCSP, sin que ninguno formulara alegaciones.

Argumentos de las partes

Alegaciones de la empresa recurrente

La empresa PERFOMANZE articuló un recurso especialmente minucioso, en el que no negó la existencia del trámite de anormalidad ni la facultad de la Administración para requerir justificación, pero sí cuestionó el estándar aplicado por el órgano de contratación y la valoración negativa de su oferta.

En primer lugar, sostuvo que el artículo 149 de la LCSP no habilita a la Administración para exigir una justificación exhaustiva de todos y cada uno de los costes futuros, ni para convertir el trámite en una suerte de auditoría anticipada y completa de la oferta. A su juicio, el objetivo legal es puramente contradictorio y preventivo: despejar razonablemente la presunción de inviabilidad mediante explicaciones suficientes que permitan concluir que la oferta puede cumplirse en sus propios términos. Insistió en que una oferta baja no es sinónimo de temeridad, pues el contratista puede asumir un margen reducido o incluso pérdidas como decisión estratégica, en aplicación del principio de riesgo y ventura recogido en el artículo 197 de la LCSP. Desde esa óptica, la exclusión habría desnaturalizado el sistema al transformar una presunción iuris tantum en una barrera casi automática de acceso.

En segundo lugar, la recurrente atacó la idea de que la baja económica presentase una intensidad que justificara un nivel especialmente exigente de prueba. Recordó que su oferta de 446.796,88 euros era inferior en un 16,45 % a la media de las ofertas presentadas, y que ello suponía superar el umbral de anormalidad del pliego en solo 6,45 puntos. Para la empresa, ese margen no podía ser tratado como una desviación de tal entidad que exigiera una justificación extraordinariamente intensa, sobre todo cuando la propia estructura del pliego permitía objetivamente el análisis de la oferta con arreglo al trámite del artículo 149.

En tercer lugar, defendió que sí existía un desglose razonado y soporte documental suficiente para formar convicción sobre la viabilidad. Afirmó haber presentado una matriz detallada de perfiles, categorías, salarios base, cotizaciones sociales, horas de dedicación y coste por hora; haber identificado otros costes directos; haber razonado los gastos generales y el beneficio industrial; y haber aportado cuentas anuales y una declaración de cumplimiento normativo. A su juicio, el informe técnico no contradecía de forma concreta esas explicaciones, sino que se limitaba a exigir un nivel de detalle superior al legalmente necesario, elevando indebidamente el estándar de prueba.

En cuarto lugar, la recurrente denunció varios errores metodológicos. Señaló que el órgano técnico comparaba la estructura salarial de su oferta con una memoria económica que incluía conceptos homogéneos y heterogéneos, pues los importes de 40 y 50 euros por hora manejados por la Administración incorporaban costes sociales, gastos generales y beneficio industrial, mientras que los suyos representaban costes laborales directos. Según su planteamiento, la comparación debía depurarse eliminando primero los porcentajes de gastos generales y beneficio para que resultara homogénea. Además, adujo que el convenio colectivo aplicado cubría los costes laborales mínimos y que la Administración no podía exigir de forma encubierta salarios de mercado no previstos en los pliegos.

También cuestionó la apreciación del órgano de contratación sobre las cotizaciones sociales. Reconoció que el porcentaje aplicado por su empresa era del 30 %, mientras que el coste social real podía situarse en torno al 32,15 %, pero consideró que esa diferencia era limitada y perfectamente absorbible, ya sea con los gastos generales, ya con la capacidad financiera de la empresa. En su opinión, una desviación del 0,9 % del total de la oferta no podía, por sí sola, convertir la proposición en inviable.

En relación con los gastos generales y el beneficio industrial, argumentó que la LCSP no impone porcentajes mínimos ni máxima rigidez y que la fijación de un beneficio del 0 % responde a una legítima estrategia comercial. Añadió que las cuentas anuales presentadas acreditaban una sólida capacidad de absorción de pérdidas y que la Administración se había limitado a afirmar que no existía margen dentro del contrato, sin verificar realmente los datos económicos de la empresa. La recurrente insistió en que contratar a pérdida, o con un margen muy bajo, no es ilegal por sí mismo si la empresa está en condiciones de ejecutar el servicio.

En cuanto a las herramientas tecnológicas, la automatización y los recursos amortizados, defendió que el artículo 149.4 de la LCSP contempla expresamente las soluciones técnicas, las condiciones favorables y la innovación como factores justificativos, de modo que no podía descartarse una explicación basada en metodología, eficiencia interna y uso de recursos propios por el mero hecho de que el órgano técnico no compartiera el grado de concreción numérica. Del mismo modo, respecto de las mejoras, señaló que había asumido expresamente su coste como una apuesta de marca y crecimiento, lo que impedía exigir una cuantificación autónoma adicional.

Por último, la recurrente denunció una motivación insuficiente o no reforzada de la exclusión. A su entender, la Administración no había explicado qué parte concreta de la justificación hacía imposible la ejecución del contrato ni había vinculado las supuestas carencias con un riesgo real de incumplimiento. El informe técnico, según su tesis, se limitaba a señalar dudas, hipótesis o necesidades de mayor detalle, pero no a demostrar la inviabilidad efectiva de la oferta.

Defensa del órgano de contratación

El Ayuntamiento de Madrid se opuso a la estimación del recurso y defendió con firmeza la corrección de la exclusión. Admitió que el procedimiento del artículo 149 de la LCSP tiene una finalidad garantista y contradictoria, pero subrayó que ello no obliga a aceptar cualquier explicación ni a considerar suficiente una simple invocación de eficiencia organizativa o estrategia comercial. A su juicio, el licitador debe aportar una justificación suficientemente consistente, concreta, cierta y documentada, capaz de demostrar la realidad de las circunstancias alegadas y su impacto en la formación del precio.

El órgano de contratación sostuvo que la recurrente no había presentado elementos objetivos bastantes para eliminar las dudas sobre la viabilidad. La exclusión, señaló, no se fundó en una conjetura sino en la valoración técnica de la documentación aportada en el trámite contradictorio, tras haber dado audiencia a la empresa. El informe técnico fue, en su opinión, expreso, motivado y basado en datos verificables, apreciando que las alegaciones no alcanzaban el grado de concreción ni de respaldo documental necesarios.

Frente a la invocación del principio de riesgo y ventura, el Ayuntamiento insistió en que ese principio no basta para justificar una oferta anormalmente baja. Distinguió entre la renuncia al beneficio industrial, que en ocasiones puede ser aceptable si está adecuadamente acreditada, y la ejecución a pérdidas, que supone que los ingresos no cubren los costes de ejecución y revela una seria duda sobre la sostenibilidad de la propuesta. Además, destacó que en un contrato de esta naturaleza, relacionado con servicios de incubación y aceleración de proyectos en el sector de la salud, la viabilidad debe analizarse no solo desde el punto de vista estrictamente económico, sino también desde la capacidad real de disponer de profesionales altamente cualificados y de prestar el servicio con el nivel de calidad requerido.

La Administración concedió especial relevancia a la exigencia del PPT, en particular a la obligación de adscribir un equipo multidisciplinar con experiencia específica y titulaciones concretas, incluyendo un responsable de proyecto con máster y diez años de experiencia, dos responsables de incubación y aceleración con cinco años de experiencia y un responsable de comunicación con conocimientos digitales y cinco años de experiencia. A partir de esa configuración, el órgano de contratación defendió que la recurrente no había identificado claramente qué profesionales concretos pensaba adscribir ni había demostrado que pudieran contratarse en condiciones de mercado por los costes consignados. El informe técnico consideró especialmente improbable que perfiles con tales requisitos pudieran captarse y retenerse con retribuciones próximas a los mínimos del convenio, y señaló que la justificación no aportaba estudios salariales, ofertas comparables, contratos previos, plantillas disponibles ni otros elementos verificables.

En cuanto al porcentaje de cotizaciones sociales, el órgano de contratación admitió que la propia recurrente reconocía un 30 % cuando la referencia normativa se aproximaba al 32,15 %, y entendió que ese desfase afectaba a un componente esencial de la estructura económica de la oferta. Sostuvo que no era razonable confiar en que la diferencia se absorbiera sin más por gastos generales o por la solvencia financiera de la empresa, porque la viabilidad de una oferta presuntamente anormal debe resultar de la propia estructura económica de la proposición y no de hipótesis externas sobre eventuales compensaciones futuras.

Respecto de los gastos generales y el beneficio industrial, la Administración indicó que, aunque no existan porcentajes mínimos legales, sí es legítimo valorar si la estructura de costes permite absorber los riesgos previsibles del contrato. La fijación de un beneficio del 0 % y la reducción drástica de los gastos generales frente a la memoria económica del expediente no determinan automáticamente la exclusión, pero sí exigen una justificación especialmente rigurosa, que aquí no se produjo.

Por último, en relación con las mejoras y con las supuestas eficiencias tecnológicas, la Administración afirmó que no bastaba con alegar una ventaja de marca, una metodología propia o la existencia de herramientas internas. Lo relevante era acreditar económicamente cómo esos factores reducían efectivamente los costes hasta hacer viable una oferta tan baja. El órgano de contratación concluyó, por tanto, que la oferta no estaba suficientemente justificada y que la exclusión era conforme a Derecho.

Alegaciones de la adjudicataria y otros interesados

En el expediente no consta que QUALITAS MANAGEMENT S.L. ni el resto de interesados formularan alegaciones dentro del plazo concedido por el Tribunal. El silencio procesal de los demás licitadores no altera la fundamentación de la resolución, pero sí refuerza la idea de que la controversia quedó concentrada exclusivamente en la relación entre la recurrente y el órgano de contratación.

Decisión del Tribunal

El Tribunal parte de su doctrina consolidada sobre ofertas incursas en presunción de anormalidad, citando expresamente la Resolución 377/2025, de 18 de agosto, y recordando que la finalidad del trámite del artículo 149 de la LCSP es evitar que se rechace una oferta sin comprobar previamente su viabilidad. La justificación del licitador debe concretar con el debido detalle los términos económicos y técnicos de la proposición, demostrando que, pese al ahorro que representa, no compromete la adecuada ejecución del contrato. Esa justificación debe apoyarse en las circunstancias previstas en el artículo 149.4 de la LCSP, esto es, soluciones técnicas, condiciones especialmente favorables, originalidad de la ejecución o posibles ayudas, y debe además respetar las disposiciones sobre protección ambiental y condiciones de trabajo.

El Tribunal insiste en que el control que le corresponde no consiste en sustituir automáticamente el juicio técnico de la Administración, sino en verificar si el informe técnico fundamenta de forma suficiente y adecuada la suficiencia o insuficiencia de las explicaciones dadas por la empresa. En este punto remite también a la Resolución 205/2023, de 18 de mayo, como expresión de la doctrina sobre la presunción de legalidad y la discrecionalidad técnica de la decisión administrativa, sometida únicamente a un control de razonabilidad, ausencia de error manifiesto y respeto del procedimiento.

Aplicando esa doctrina al caso concreto, el Tribunal considera que la recurrente no logró desvirtuar los reparos del informe técnico. El órgano resolutor destaca que, aunque la empresa invocó su solvencia, experiencia, reputación y capacidad organizativa, no desarrolló una justificación suficientemente objetiva de los costes y de la sostenibilidad real de la oferta. También señala que la justificación aportada se centró en afirmaciones generales sobre la compañía, su posición en el mercado y la existencia de alianzas estratégicas, pero sin desglosar con precisión el impacto económico de esas circunstancias sobre el precio ofertado.

El Tribunal da por buena la conclusión del informe técnico según la cual la documentación presentada no contenía una explicación suficientemente detallada y verificable de los costes de ejecución. En particular, comparte las dudas sobre la valoración del coste laboral, la insuficiente cobertura de contingencias previsibles, la escasa justificación de los gastos generales, la fijación de beneficio industrial en cero y la falta de cuantificación real de las mejoras ofertadas. A ello añade que la propia recurrente reconoció que el coste social aplicado no se correspondía exactamente con el efectivamente exigible, lo que para el Tribunal no es una mera incidencia menor, sino un dato que afecta a la fiabilidad económica de la propuesta.

La resolución también se apoya en la Resolución 334/2026, de 2 de julio de 2026, donde el propio Tribunal ya había afirmado que no basta con invocar la disponibilidad de medios o herramientas previamente adquiridas o amortizadas si ello no se traduce en una justificación objetiva de los costes indirectos y auxiliares necesarios para ejecutar correctamente las prestaciones del contrato. Esa línea argumental refuerza la idea de que la mera descripción de recursos internos no equivale a prueba de viabilidad económica.

En cuanto a la alegación de desproporción por la distancia entre la oferta de la recurrente y el umbral de anormalidad, el Tribunal rechaza que exista una suerte de escala gradual de presunción en función del exceso sobre el umbral. Una vez superado el límite fijado por el pliego, lo determinante no es cuánto se supera exactamente, sino si la explicación presentada permite concluir que la oferta es ejecutable. La mayor o menor distancia respecto al promedio puede justificar un mayor nivel de detalle en la justificación, pero no altera la lógica básica del control de viabilidad.

El Tribunal también acepta el razonamiento de que, en contratos con perfiles altamente especializados y exigencias de calidad elevadas, el análisis de viabilidad no puede reducirse a verificar si los salarios respetan el convenio colectivo. Debe examinarse si la estructura económica permite contratar y mantener profesionales con la titulación, experiencia y cualificación exigidas en el PPT, especialmente cuando este impone un equipo cuya composición no es meramente accesoria sino central para la correcta ejecución del servicio. En este contrato, los destinatarios finales son emprendedores, startups y pymes, por lo que la calidad de la prestación tiene una relevancia material directa sobre el interés público perseguido.

Asimismo, el Tribunal considera que la comparación entre costes laborales ofertados y referencias de mercado realizada por el órgano técnico no es un error metodológico determinante, sino una forma razonable de valorar si los importes previstos permiten captar y retener perfiles compatibles con las exigencias del contrato. El hecho de que la recurrente apueste por una ejecución basada en mínimos salariales convencionales, gastos generales reducidos y beneficio nulo no basta para demostrar la viabilidad, si no se acredita de modo convincente cómo se cubrirán todas las exigencias técnicas y organizativas del contrato.

En relación con las mejoras, el Tribunal asume que su coste también forma parte de la estructura económica de la oferta y no puede ser tratado como un elemento accesorio sin incidencia en la viabilidad. Si la empresa ofrece mejoras, debe poder explicar cómo las financia dentro del precio propuesto. Una mera afirmación de que las asume por estrategia de marca no satisface el estándar de justificación exigible a una proposición anormalmente baja.

La resolución cita finalmente la jurisprudencia del asunto T-161/2024, de 8 de octubre de 2025, junto con el criterio del asunto Westpole Belgium contra Parlamento, T-640/22, para reafirmar que la autoridad contratante dispone de un amplio margen de apreciación al valorar si una oferta es anormalmente baja y que el control externo debe limitarse a comprobar el respeto del procedimiento, la exactitud material de los hechos y la ausencia de error grave y manifiesto o abuso de poder. Bajo ese parámetro, el Tribunal concluye que la exclusión fue ajustada a Derecho.

En consecuencia, el recurso es desestimado en su totalidad. El Tribunal acuerda además levantar la suspensión del procedimiento de licitación en aplicación del artículo 53 de la LCSP. Por último, declara expresamente que no aprecia mala fe ni temeridad en la interposición del recurso, razón por la cual no procede la multa prevista en el artículo 58 de la LCSP.

Conclusión

La consecuencia inmediata de la resolución es clara: la exclusión de PERFOMANZE queda confirmada, la adjudicación a QUALITAS MANAGEMENT S.L. permanece firme en vía administrativa y el procedimiento contractual puede reanudarse sin la suspensión que hasta ahora lo mantenía paralizado. El Tribunal no ordena retroacción ni nueva valoración de la oferta de la recurrente, de modo que la empresa no reincorpora su proposición al proceso de adjudicación.

Desde el punto de vista práctico, esto significa que el Ayuntamiento de Madrid puede continuar con la formalización y ejecución del contrato, ya sin el obstáculo de la suspensión cautelar derivada del recurso. Para la recurrente, la única vía que permanece abierta es la contencioso-administrativa ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, en el plazo de dos meses desde la notificación, conforme a los artículos 10.k y 46.1 de la LJCA y al artículo 59 de la LCSP. La resolución recuerda además que es definitiva en vía administrativa y directamente ejecutiva.

La decisión también tiene una lectura muy concreta en términos de contratación pública: el Tribunal refuerza la idea de que una oferta incursa en presunción de anormalidad no se salva con fórmulas genéricas sobre eficiencia, experiencia o capacidad empresarial, sino con una demostración objetiva de la estructura de costes y de la real posibilidad de ejecutar todas las prestaciones, incluidas las mejoras. En contratos con alta especialización técnica y exigencias de calidad particularmente sensibles, el estándar probatorio se intensifica de forma natural, porque la baja económica puede comprometer no solo la economía del contrato, sino la calidad del servicio público prestado.

No hay aquí sanción ni reproche punitivo al licitador. El Tribunal expresamente descarta la existencia de mala fe o temeridad. Por tanto, el desenlace no añade una carga económica adicional a la empresa recurrente, pero sí le cierra definitivamente la vía administrativa para recuperar la licitación. La repercusión inmediata es, por tanto, estrictamente contractual y procesal: la adjudicación sigue adelante, la suspensión se levanta y la oferta excluida no vuelve al procedimiento.

Impacto y Relevancia

Esta resolución tiene un interés notable para la práctica de la contratación pública, porque consolida una línea interpretativa ya asentada sobre el tratamiento de las ofertas anormalmente bajas, especialmente en contratos de servicios complejos y de alto contenido intelectual o profesional. La primera aportación relevante es que el Tribunal reafirma que el trámite del artículo 149 de la LCSP no es un mero formalismo, pero tampoco una simple oportunidad para que el licitador formule explicaciones genéricas. Exige una justificación suficiente, objetiva y verificable, capaz de convencer a la Administración de que la oferta no compromete la ejecución correcta del contrato.

En términos de seguridad jurídica, la resolución es relevante porque clarifica que una oferta puede ser excluida no solo cuando incumple expresamente la normativa laboral o el convenio aplicable, sino también cuando, aun sin llegar a ese umbral de incumplimiento manifiesto, no acredita de forma convincente su viabilidad económica real. Esto es especialmente importante en sectores donde el coste principal es el personal y donde los pliegos exigen perfiles concretos, con experiencia y cualificación elevada. El Tribunal deja claro que la conformidad formal con el convenio no agota el análisis: la Administración puede valorar si la estructura económica hace razonable la contratación y mantenimiento de ese personal en condiciones de calidad.

La resolución también tiene impacto en materia de transparencia. Obliga a los licitadores a explicar con precisión cómo consiguen precios tan bajos, qué partidas sacrifican, qué ahorros reales obtienen y con qué documentación los sostienen. Al mismo tiempo, exige a la Administración motivar adecuadamente la exclusión, evitando decisiones automáticas o meramente intuitivas. En este caso, el Tribunal considera que esa motivación existió y fue suficiente, lo que fortalece la idea de que el control técnico puede ser riguroso sin dejar de ser revisable.

Desde el punto de vista de la continuidad del servicio, el efecto inmediato de la resolución es favorable a la estabilidad del contrato. Al levantarse la suspensión, la adjudicación puede ejecutarse con normalidad, evitando demoras adicionales en un servicio vinculado al ecosistema de emprendimiento del Ayuntamiento de Madrid. Esto es relevante porque el contrato no se limita a una prestación administrativa ordinaria, sino que incide en el acompañamiento de startups, pymes y proyectos innovadores en salud, un entorno donde la continuidad y la calidad del servicio tienen impacto real sobre terceros beneficiarios.

En cuanto a la doctrina interpretativa, la resolución no introduce un giro radical, pero sí reafirma y consolida criterios ya conocidos. En particular, confirma que:

• la superación del umbral de anormalidad fijado en el pliego activa un control más intenso;
• la justificación debe ser tanto económica como técnica;
• la discrecionalidad técnica del órgano de contratación merece respeto si está bien motivada;
• la existencia de beneficios nulos o gastos generales reducidos no invalida por sí sola una oferta, pero sí exige una prueba más sólida de viabilidad;
• las mejoras ofertadas forman parte del análisis global de sostenibilidad del precio.

También resulta especialmente útil la resolución porque se apoya en precedentes internos del propio Tribunal, como las Resoluciones 377/2025, 205/2023 y 334/2026, lo que refuerza una línea doctrinal estable y previsible. Esa continuidad es positiva para la contratación pública porque reduce la incertidumbre de los operadores económicos y les permite anticipar con mayor claridad qué tipo de documentación deben aportar cuando su oferta quede incursa en baja anormal.

Por último, esta resolución envía un mensaje claro a los licitadores que compiten con estrategias agresivas de precio: la competencia económica es legítima, incluso cuando implica renunciar al beneficio, pero no puede descansar en una mera declaración de voluntad ni en la esperanza de que la Administración acepte afirmaciones genéricas sobre eficiencia interna. Cuando el contrato exige personal muy cualificado, medios concretos y mejoras asumidas por el adjudicatario, la oferta debe ser capaz de sostenerse con números, documentos y explicaciones consistentes. En ese sentido, la resolución reafirma precedentes, no los altera, y fortalece una lectura exigente pero coherente del equilibrio entre competencia, viabilidad y protección del interés público.

Doctrina aplicada por el tribunal

Justificacion de las ofertas anormalmente bajas

El Tribunal reitera, siguiendo su propia doctrina y la recogida en la Resolucion 377/2025, de 18 de agosto, que el trámite previsto en el articulo 149.4 de la LCSP tiene por finalidad permitir que el licitador destruya la presuncion de anormalidad con una explicacion suficientemente concreta, objetiva y documentada. No basta con invocar de forma generica la solvencia de la empresa, su experiencia, su reputacion o determinadas eficiencias organizativas si no se acreditan de manera verificable los costes, los ahorros y su incidencia real en el precio ofertado.

En el caso examinado, el Tribunal considera correcto que el organo de contratacion exigiera una justificacion detallada, porque la oferta de PLANNING STRATEGY AND GROWTH, SL. no quedo respaldada con elementos objetivos bastantes para despejar las dudas sobre su viabilidad. La resolucion acepta, ademas, que la motivacion de la exclusiones en este tipo de supuestos no exige una auditoria exhaustiva previa, pero si una explicacion consistente y cierta que permita comprobar que la oferta puede ejecutarse en sus propios terminos y con respeto a las obligaciones aplicables, en los terminos del articulo 149.4 de la LCSP y con la referencia complementaria del articulo 149.6 de la LCSP.

Intensidad de la baja y exigencia reforzada de justificacion

El Tribunal asume que, una vez superado el umbral objetivo fijado en el apartado 20 del Anexo I del PCAP, no existen distintos grados legales de presuncion, pero si una exigencia de justificacion mas rigurosa cuanto mayor sea la desviacion respecto de la media de las ofertas. En este contrato, la oferta de la recurrente quedo un 6,45 % por encima del umbral de anormalidad, y el Tribunal rechaza que esa diferencia fuera irrelevante o insuficiente para exigir un analisis mas intenso.

La resolucion no convierte la distancia respecto del umbral en un criterio autonomo de exclusion, pero si la utiliza para confirmar que, cuanto mayor es la baja, mayor debe ser el detalle y la solidez de la justificacion aportada por el licitador conforme al articulo 149 de la LCSP. Lo decisivo no es la existencia de una "baja intensa" en abstracto, sino si la explicacion ofrecida permite concluir fundadamente que la oferta sigue siendo viable.

Motivacion reforzada y control de la discrecionalidad tecnica

El Tribunal recuerda que la exclusion de una oferta incursa en presuncion de anormalidad exige una motivacion reforzada, pero que su control se limita a verificar si el informe tecnico esta suficientemente razonado, si los hechos son materialmente exactos y si no existe un error manifiesto ni abuso de poder. En este punto sigue expresamente su doctrina anterior, en particular la de la Resolucion 205/2023, de 18 de mayo, y se apoya tambien en la jurisprudencia europea citada en la resolucion.

La Sala acepta que, en el caso analizado, el informe tecnico respondio a las alegaciones de la licitadora y explico por que las explicaciones ofrecidas no disipaban las dudas sobre la viabilidad economica de la oferta. Tambien toma en consideracion la STJUE de 8 de octubre de 2025, asunto T-161/2024, y la sentencia de 20 de marzo de 2024, Westpole Belgium contra Parlamento, T-640/22, no publicada, EU:T:2024:188, parrafo 110, para reforzar la idea de que la autoridad contratante dispone de un amplio margen de apreciacion, sometido al control de legalidad, exactitud material y ausencia de error grave y manifiesto.

Riesgo y ventura y ejecucion a perdidas

El Tribunal niega que el principio de riesgo y ventura del articulo 197 de la LCSP baste por si solo para justificar una oferta incursa en presuncion de anormalidad. En la resolucion se distingue entre la renuncia legitima al beneficio industrial y la ejecucion a perdidas. La primera puede ser admisible en supuestos excepcionales si esta suficientemente acreditada; la segunda, en cambio, acrecienta las dudas sobre la sostenibilidad de la proposicion.

En el caso enjuiciado, la propia afirmacion de la recurrente de que la prestacion podia ejecutarse con perdidas no desvirtuo la presuncion de anormalidad, sino que la reforzo. El Tribunal entiende que la viabilidad no puede descansar en la mera asuncion abstracta del riesgo empresarial, sino en una estructura economica capaz de sostener la ejecucion del contrato en los terminos ofertados.

Costes laborales, convenio colectivo y personal especializado

La resolucion aplica de forma decisiva el articulo 149.4 de la LCSP, junto con las referencias al articulo 201 de la LCSP, al articulo 100.1 de la LCSP, a la Orden PJC/297/2026, al XIX Convenio colectivo estatal de empresas de consultoria, tecnologias de la informacion y estudios de mercado y de la opinion publica y al apartado 2.5 del PPT. El Tribunal parte de que respetar las retribuciones minimas del convenio no es suficiente cuando el contrato exige perfiles muy especializados, con experiencia y cualificacion concretas, y con un nivel de calidad elevado en la prestacion.

Por ello, considera que la licitadora debia acreditar no solo el calculo de sus costes laborales, sino tambien que podia disponer y mantener durante toda la vigencia del contrato al personal exigido por el PPT. El Tribunal asume que la justificacion no aporto evidencia objetiva bastante, como estudios salariales, ofertas comparables, contratos previos o datos verificables de plantilla, que permitieran concluir que esos perfiles podian contratarse y retenerse en condiciones normales de mercado. Tambien valora que la aplicacion de un 30 % en cotizaciones, frente al entorno del 32,15 % que se desprende de la Orden PJC/297/2026, no era suficiente para salvar la oferta, porque la diferencia resultante era reducida y no corregia la insuficiencia global de la justificacion. El hecho de que no se apreciara un incumplimiento manifiesto de la normativa laboral o del convenio no impidio la exclusion, ya que el problema no era ese, sino la falta de acreditacion de la viabilidad economica de la proposicion.

Gastos generales, beneficio industrial, tecnologia y mejoras

El Tribunal acepta que la LCSP no fija porcentajes minimos de gastos generales ni de beneficio industrial, pero concluye que una reduccion tan acusada como la planteada exige una justificacion especialmente rigurosa. En este caso, la fijacion de unos gastos generales del 4,2051 % y de un beneficio industrial del 0 %, frente al 10 % previsto en la memoria economica del expediente, no se consideraron por si solos determinantes, pero si un indicador objetivo que debia venir acompañado de una explicacion economica convincente. Siguiendo la Resolucion 334/2026, de 2 de julio de 2026, el Tribunal insiste en que la viabilidad debe derivar de la propia estructura economica de la oferta y no de hipotesis sobre la futura capacidad financiera de la empresa para absorber perdidas.

La misma exigencia se proyecta sobre las supuestas eficiencias tecnologicas y organizativas y sobre las mejoras ofertadas. El Tribunal admite que herramientas, automatizacion, metodologia, inteligencia artificial o soluciones de gestion pueden ser elementos validos de justificacion, pero solo si se explica de forma objetiva y verificable su impacto economico concreto. Del mismo modo, considera insuficiente limitarse a afirmar que las mejoras se asumen por estrategia comercial o por crecimiento de marca, porque lo relevante es demostrar como se financian dentro del precio ofertado. En consecuencia, las mejoras forman parte del juicio global de viabilidad y no pueden quedar al margen del analisis de la oferta anormalmente baja.

Conclusión Doctrinal

• El Tribunal confirma que una oferta incursa en presuncion de anormalidad solo puede excluirse tras una valoracion contradictoria real y una motivacion reforzada.
• La justificacion debe ser concreta, objetiva y documentada; no bastan alegaciones genericas sobre experiencia, solvencia, metodologia o capacidad financiera.
• Cuanto mayor es la desviacion respecto del umbral del PCAP, mayor rigor justificador exige el Tribunal, aunque sin crear grados legales distintos de presuncion.
• En contratos con personal altamente especializado, el respeto del convenio no basta: hay que acreditar la disponibilidad real y sostenible de ese personal.
• Las eficiencias tecnicas, los bajos gastos generales, la renuncia al beneficio y las mejoras deben explicarse de forma verificable, porque futuras resoluciones probablemente mantendran este mismo nivel de exigencia probatoria.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid, Resolucion n. 453/2026, de 10 de septiembre de 2026.
• Resolucion 377/2025, de 18 de agosto, del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid.
• Resolucion 205/2023, de 18 de mayo, del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid.
• Resolucion 334/2026, de 2 de julio de 2026, del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid.
• Decreto de la Delegada del Area de Gobierno de Economia, Innovacion y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 24 de julio de 2026.
• Informe de 24 de junio de 2026 de la Subdireccion General de Analisis y Emprendimiento.
• Acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid de 28 de noviembre de 2024 sobre mantenimiento de la suspension.

Sentencias

• STJUE de 8 de octubre de 2025, asunto T-161/2024.
• Sentencia de 20 de marzo de 2024, Westpole Belgium contra Parlamento, T-640/22, no publicada, EU:T:2024:188, parrafo 110.

Legislacion

• Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico (LCSP), en particular los articulos 44.1.a), 44.2.c), 46.4, 48, 50.1, 53, 56.2, 56.3, 58, 59, 100.1, 149.4, 149.6, 197 y 201.
• Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalizacion del Sector Publico de la Comunidad de Madrid, articulo 3.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa, articulos 10, letra k), y 46.1.
• Orden PJC/297/2026.
• XIX Convenio colectivo estatal de empresas de consultoria, tecnologias de la informacion y estudios de mercado y de la opinion publica.
• Pliego de Clausulas Administrativas Particulares (PCAP), apartado 20 del Anexo I.
• Pliego de Prescripciones Tecnicas (PPT), apartado 2.5.