Resumen de la Resolución 075/2026 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi

La Resolución 075/2026, de 22 de abril, dictada por la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi OARC KEAO, resuelve el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia AESTE contra los pliegos del contrato denominado Servicio de ayuda a domicilio, promovido por el Ayuntamiento de Ortuella.

El núcleo del litigio gira en torno a la legalidad de un criterio de adjudicación que otorgaba hasta 40 puntos por el incremento de la masa salarial respecto del convenio colectivo sectorial aplicable, obligando además al adjudicatario a negociar con la representación legal de las personas trabajadoras la concreción del incremento retributivo y a procurar la formalización de un convenio colectivo específico para el personal adscrito al contrato.

La resolución aborda de manera extensa la compatibilidad de este criterio con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público LCSP, especialmente su artículo 145.6, así como con el artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE, el artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TFUE y el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

La especial trascendencia del asunto radica en que el propio OARC KEAO, ante las dudas suscitadas, planteó cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea TJUE, que resolvió mediante la Sentencia de 5 de marzo de 2026, asunto C-210/24 ECLI EU C 2026 145, avalando en lo esencial la validez del criterio controvertido.

Finalmente, la resolución desestima íntegramente el recurso, confirma la legalidad del criterio de adjudicación impugnado, levanta la suspensión del procedimiento previamente acordada y permite la continuación del proceso de adjudicación.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 075/2026, correspondiente al expediente interno EB 2023/129 del OARC KEAO.

• Fecha: 22 de abril de 2026. La cuestión prejudicial fue remitida al TJUE el 14 de marzo de 2024 y la sentencia europea se dictó el 5 de marzo de 2026.

• Tribunal: Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi OARC KEAO. La resolución es dictada por su Titular, en ejercicio de las competencias atribuidas por el artículo 46.1 LCSP y por la Disposición Adicional Octava de la Ley 5/2010 de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

• Expediente: EB 2023/129, relativo al recurso especial interpuesto frente a los pliegos del contrato de servicios tramitado por el Ayuntamiento de Ortuella.

• Organismo: Ayuntamiento de Ortuella, entidad local con condición de poder adjudicador y Administración Pública conforme al artículo 3 LCSP.

• Objeto del Contrato: Prestación del Servicio de ayuda a domicilio SAD en el municipio de Ortuella, consistente en asistencia social sin alojamiento dirigida a personas en situación de dependencia o vulnerabilidad, con una duración prevista de seis meses.

• Partes Intervinientes:
  ? Recurrente: Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia AESTE, en representación de empresas del sector.
  ? Poder adjudicador: Ayuntamiento de Ortuella.
  ? No constan otros interesados en el expediente.
  ? Tribunal de Justicia de la Unión Europea como órgano que resolvió la cuestión prejudicial planteada.

• Importe de Licitación: Valor estimado del contrato de 166250 euros. El presupuesto base de licitación incorporaba previsiones económicas suficientes para absorber el eventual incremento salarial incentivado por el criterio impugnado.

• Comunidad Autónoma: Comunidad Autónoma del País Vasco, aplicándose la LCSP como normativa básica estatal y la normativa autonómica de organización del órgano revisor.

Antecedentes de la resolución

El procedimiento se inicia con la aprobación por el Ayuntamiento de Ortuella de los pliegos que regirían la contratación del Servicio de ayuda a domicilio. Este tipo de contratos se integra dentro de los servicios sociales incluidos en el Anexo XIV de la Directiva 2014/24/UE y, en el ordenamiento español, se rige por la LCSP.

Los pliegos incluían como criterio automático de adjudicación, evaluable mediante fórmula, el denominado Incremento de la masa salarial, al que se atribuían 40 puntos sobre el total. El criterio partía de las retribuciones fijadas en el convenio sectorial aplicable y valoraba el porcentaje de incremento sobre salario base y plus convenio del personal a subrogar.

La fórmula establecida era proporcional: se asignaban los 40 puntos a la oferta con mayor porcentaje de incremento, y el resto se puntuaban proporcionalmente. Las ofertas sin incremento obtenían cero puntos.

Además, el pliego imponía al adjudicatario dos obligaciones vinculadas al incremento ofertado: en el plazo de un mes desde la formalización del contrato debía concretarse, previa negociación colectiva con la representación de las trabajadoras, la materialización del incremento; y debía procurarse la formalización de un acuerdo regulador o convenio colectivo del SAD de Ortuella aplicable al personal adscrito.

El 13 de junio de 2023, AESTE interpuso recurso especial en materia de contratación ante el OARC KEAO, al amparo de los artículos 44 y siguientes LCSP, al tratarse de un contrato de servicios cuyo valor estimado superaba los 100000 euros, cumpliendo así el umbral del artículo 44.1 a) LCSP.

El 21 de junio de 2023, el OARC KEAO acordó la suspensión provisional del procedimiento de adjudicación mediante Resolución B BN 020/2023.

Durante la tramitación del recurso, el órgano revisor apreció que el litigio planteaba dudas de interpretación del Derecho de la Unión Europea. En particular, cuestionó si el criterio era compatible con el artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE relativo a la oferta económicamente más ventajosa, con el artículo 56 TFUE sobre libre prestación de servicios y con el artículo 28 de la Carta de Derechos Fundamentales.

Tras conceder trámite de audiencia a las partes el 21 de noviembre de 2023 y no recibir alegaciones adicionales, el 14 de marzo de 2024 el OARC KEAO planteó cuestión prejudicial al TJUE conforme al artículo 267 TFUE.

La sentencia del TJUE, asunto C-210/24, fue dictada el 5 de marzo de 2026. En ella se declaró que el criterio salarial es compatible con el artículo 67.1 de la Directiva 2014/24/UE y no vulnera el artículo 28 de la Carta.

Recibida la sentencia europea, el OARC KEAO reanudó la tramitación y dictó la Resolución 075/2026, objeto del presente análisis.

Argumentos de las partes

Argumentos de AESTE

AESTE articuló su recurso sobre cuatro grandes ejes.

En primer lugar, alegó la vulneración del artículo 145.6 LCSP por falta de vinculación del criterio con el objeto del contrato. Sostuvo que pagar salarios superiores al convenio no garantiza mejor calidad del servicio, ya que la calidad depende de factores como experiencia, productividad o responsabilidad, no del mero hecho de percibir mayor salario.

En segundo lugar, denunció la ausencia de límite máximo en la fórmula de puntuación. Al no establecerse umbral de saciedad, cualquier incremento, incluso desproporcionado, aumentaba la puntuación, lo que a su juicio generaba incertidumbre y podía distorsionar la competencia, contraviniendo los principios de igualdad, transparencia y concurrencia recogidos en el artículo 1 LCSP y en el artículo 18.1 de la Directiva 2014/24/UE.

En tercer lugar, argumentó que el criterio interfería en la negociación colectiva, obligando a alterar el convenio vigente y excediendo las competencias del órgano de contratación, lo que podría vulnerar el artículo 28 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Por último, solicitó la anulación del criterio y la retroacción del procedimiento.

Argumentos del Ayuntamiento de Ortuella

El poder adjudicador defendió la legalidad del criterio sobre la base de la contratación pública estratégica y socialmente responsable.

Sostuvo que en los servicios a las personas, especialmente en servicios sociales sensibles, la mejora salarial incide directamente en la calidad, continuidad y estabilidad del servicio, favoreciendo la fidelización y reduciendo conflictividad laboral.

Argumentó que el presupuesto base de licitación había sido calculado teniendo en cuenta la posible mejora salarial, garantizando la viabilidad económica del contrato.

Asimismo, defendió que la obligación de negociar era de medios, no de resultado, y respetaba el marco de la negociación colectiva.

Valoración del TJUE

El TJUE, en la STJUE C-210/24, respondió afirmativamente a la compatibilidad del criterio con el artículo 67.1 de la Directiva 2014/24/UE, afirmando que puede contribuir a identificar la oferta económicamente más ventajosa al mejorar calidad, continuidad y accesibilidad del servicio.

En cuanto al artículo 28 de la Carta, concluyó que no se vulnera el derecho a la negociación colectiva, ya que no se impone un resultado obligatorio, sino una obligación de negociar.

Respecto a la libre prestación de servicios del artículo 56 TFUE, el Tribunal no se pronunció de fondo al no acreditarse interés transfronterizo.

Decisión del Tribunal

El OARC KEAO desestima el recurso.

En relación con la vinculación al objeto, considera que el artículo 145.6 LCSP, que transpone el artículo 67.3 de la Directiva, permite criterios vinculados a procesos de prestación socialmente sostenibles, apoyándose en la doctrina de la STJUE C-368/10 y en los considerandos 93, 97, 98 y 99 de la Directiva.

Sobre la oferta económicamente más ventajosa, aplica directamente la interpretación vinculante del TJUE, que reconoce que la mejora salarial puede incidir en la calidad del servicio.

En cuanto a la posible discriminación, realiza el análisis contextual exigido por el apartado 55 de la STJUE C-210/24 y concluye que no se acredita efecto excluyente, teniendo en cuenta el valor reducido del contrato, su duración limitada y el ámbito municipal.

Respecto a la negociación colectiva, afirma que la obligación es de medios y corresponde al órgano de contratación verificar su cumplimiento conforme al artículo 190 LCSP.

Finalmente, rechaza la alegación de falta de proporcionalidad, diferenciando este caso de otros criterios automáticos sin umbral analizados en resoluciones previas como la 21/2021, al existir un coste real asociado al incremento ofertado.

Levanta la suspensión del procedimiento conforme al artículo 57.3 LCSP y señala que contra la resolución cabe recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Conclusión

La Resolución 075/2026 confirma la validez de un criterio de adjudicación que incentiva mejoras salariales en contratos de servicios sociales, avalado expresamente por el TJUE.

La consecuencia inmediata es la continuación del procedimiento de adjudicación del Servicio de ayuda a domicilio de Ortuella, con plena vigencia del criterio impugnado.

El Ayuntamiento podrá adjudicar el contrato aplicando la ponderación prevista, y el adjudicatario estará obligado a materializar el incremento salarial ofertado y a negociar su concreción.

Impacto y Relevancia

Esta resolución tiene un impacto notable en la contratación pública social.

En primer lugar, reafirma la posibilidad de incorporar criterios sociales vinculados a condiciones laborales siempre que se circunscriban al personal adscrito al contrato y estén vinculados a la calidad del servicio.

En segundo lugar, confirma que la mejora salarial puede ser elemento determinante de la oferta económicamente más ventajosa en servicios sociales, consolidando una interpretación expansiva del artículo 145 LCSP.

En tercer lugar, delimita el análisis de posibles efectos discriminatorios, exigiendo prueba concreta y contextualizada.

La resolución no crea un criterio completamente nuevo, pero sí consolida, con respaldo del TJUE, la validez de los criterios de mejora salarial en contratos de servicios sociales, reforzando la contratación pública como instrumento de política social y garantizando mayor seguridad jurídica para futuros procedimientos similares.

Doctrina aplicada por el tribunal

Vinculación del criterio de adjudicación con el objeto del contrato

El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC / KEAO) desestima la alegación relativa a la falta de vinculación del criterio impugnado con el objeto del contrato, aplicando el artículo 145.6 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que transpone el artículo 67.3 de la Directiva 2014/24/UE.

El órgano interpreta que un criterio está vinculado al objeto cuando se refiere a las prestaciones que deben ejecutarse en virtud del contrato, incluidas las relativas al proceso de prestación del servicio y a factores sociales integrados en su ciclo de vida. Apoya esta interpretación en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) contenida en la sentencia de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10 (ECLI:EU:C:2012:284), que admite criterios vinculados a fases del ciclo de vida distintas de las características materiales del objeto.

Asimismo, a la luz de los Considerandos 93, 97, 98 y 99 de la Directiva 2014/24/UE y de la STJUE de 5 de marzo de 2026, asunto C-210/24 (ECLI:EU:C:2026:145), el OARC destaca que el criterio se refiere exclusivamente al personal que ejecuta el contrato, y no a la política general de recursos humanos del licitador, cumpliendo así la exigencia de conexión directa con la prestación.

Identificación de la oferta económicamente más ventajosa

En aplicación del artículo 67.1 de la Directiva 2014/24/UE, el OARC asume la respuesta del TJUE en la STJUE C-210/24, que declara que un criterio que valore el incremento de la masa salarial por encima del convenio sectorial permite identificar la oferta económicamente más ventajosa.

El TJUE fundamenta esta conclusión en que el incremento salarial puede mejorar la calidad, continuidad y accesibilidad del servicio, mediante la fidelización del personal y la captación de trabajadores más cualificados (apartados 47 a 49). Además, el artículo 76.2 de la Directiva 2014/24/UE, relativo a los servicios sociales del Anexo XIV, legitima que se atienda a la calidad, continuidad y necesidades específicas de usuarios vulnerables.

El OARC entiende que el criterio incide en un aspecto intrínseco de la prestación y redunda en beneficio directo de los destinatarios del servicio de ayuda a domicilio.

Igualdad de trato, no discriminación y competencia

En relación con los artículos 18.1 y 67.4 de la Directiva 2014/24/UE, el artículo 56 TFUE y la Directiva 96/71/CE, el OARC aplica la doctrina de la STJUE C-210/24.

El TJUE descarta pronunciarse sobre la libre prestación de servicios por ausencia de interés transfronterizo (apartados 57 a 64), pero exige analizar si el criterio produce un efecto discriminatorio concreto, atendiendo al contexto económico y a la documentación disponible (apartado 55).

El OARC concluye que no consta en el expediente prueba de un ?efecto de exclusión inducido?. Invoca además su Resolución 210/2019, recordando que la carga de la prueba corresponde al recurrente. A falta de acreditación concreta y considerando las características del contrato (valor estimado, duración, ámbito municipal), no aprecia vulneración de los principios de igualdad, transparencia y competencia.

Derecho a la negociación colectiva

Respecto al artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el OARC sigue la interpretación de la STJUE C-210/24 (apartados 72 a 74), que declara que la obligación de negociar la concreción del incremento salarial y de procurar la formalización de un convenio colectivo constituye una obligación de medios, no de resultado.

El órgano interpreta que los pliegos no imponen a la representación de los trabajadores la aceptación de las propuestas del adjudicatario, sino que exigen un proceso bilateral de negociación. La obligación de ?procurar? formalizar un convenio colectivo refuerza su carácter no intrusivo.

Además, recuerda que, conforme al artículo 190 LCSP, corresponde al poder adjudicador verificar en fase de ejecución el cumplimiento diligente de estas obligaciones.

Proporcionalidad y configuración del criterio automático

El OARC analiza la ausencia de umbral máximo en la fórmula del criterio a la luz del artículo 146.2 LCSP y del Considerando 92 de la Directiva 2014/24/UE, así como de su propia doctrina en las Resoluciones 21/2021, 122/2022 y 148/2022.

Aunque reconoce que la inexistencia de límite podría, en abstracto, incentivar ofertas desmesuradas, concluye que en este caso el incremento salarial ofertado se convierte necesariamente en una obligación económica real para el adjudicatario, lo que actúa como fuerte incentivo para la moderación. Además, el Presupuesto Base de Licitación opera como referencia limitativa razonable.

Por ello, entiende que el criterio permite una comparación efectiva de las ofertas y no vulnera el principio de proporcionalidad.

Conclusión Doctrinal

• Un criterio que valore el incremento salarial del personal adscrito está vinculado al objeto del contrato si se refiere directamente a quienes ejecutan la prestación.
• La mejora salarial puede constituir un elemento apto para identificar la oferta económicamente más ventajosa en servicios sociales.
• La alegación de efecto discriminatorio requiere prueba contextual concreta; no basta una objeción abstracta.
• La obligación de negociar y procurar un convenio colectivo es una obligación de medios compatible con el artículo 28 de la Carta.
• La ausencia de umbral máximo en un criterio automático no implica desproporción si el diseño contractual incentiva ofertas razonables.

En la práctica, la resolución consolida la validez de criterios sociales vinculados a la mejora retributiva cuando estén circunscritos al personal adscrito y estructurados de modo que generen obligaciones económicas reales y verificables en fase de ejecución.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

OARC / KEAO

• Resolución 075/2026, de 22 de abril.
• Resolución 095/2024.
• Resolución 210/2019.
• Resoluciones 21/2021, 122/2022 y 148/2022.

Sentencias

Tribunal de Justicia de la Unión Europea

• Sentencia de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, ECLI:EU:C:2012:284.
• Sentencia de 5 de marzo de 2026, asunto C-210/24, ECLI:EU:C:2026:145.

Legislación

• Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público: artículos 3, 46.1, 57.3, 145.6, 146.2, 190, 59.1.
• Directiva 2014/24/UE: artículos 18.1, 67.1, 67.3, 67.4, 76.2; Anexo XIV; Considerandos 92, 93, 97, 98 y 99.
• Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: artículos 56 y 267.
• Directiva 96/71/CE, modificada por la Directiva (UE) 2018/957.
• Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: artículo 28.
• Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: artículos 10.1 k), 44.1 y 46.1.
• Ley 5/2010, de 23 de diciembre (Disposición Adicional Octava).