Resumen de la Resolución 658/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La Resolución 658/2026, dictada el 16 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en el recurso especial numero 2208/2025, aborda un conflicto de gran relevancia en el ambito de la contratacion publica: la correcta justificacion de una oferta incursa en presuncion de anormalidad conforme al articulo 149 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico.

El procedimiento impugnado se referia a la adjudicacion del Contrato de servicios de teleasistencia domiciliaria en Menorca, convocado por el Consejo Ejecutivo del Consejo Insular de Menorca, con un valor estimado de 1.345.998,46 euros. La adjudicacion recayo en Cruz Roja Española, cuya oferta presentaba una baja del 34,94 por ciento y fue inicialmente considerada incursa en presuncion de anormalidad. Tras requerimiento y justificacion por parte de la entidad, el organo de contratacion acepto la viabilidad de la oferta y adjudico el contrato.

La empresa Servicios de Teleasistencia, S.A. ATENZIA, clasificada en segundo lugar, interpuso recurso especial en materia de contratacion al amparo del articulo 44 y siguientes de la LCSP, alegando, entre otros extremos, insuficiente justificacion de la baja, omision de costes laborales y materiales obligatorios y vulneracion del derecho de acceso al expediente conforme a los articulos 52 y 133 de la LCSP.

El Tribunal, tras un analisis exhaustivo, estima el recurso. Considera que la oferta de Cruz Roja no fue adecuadamente justificada en dos aspectos esenciales: la incorrecta imputacion de costes laborales respecto a la adscripcion minima exigida en el Pliego de Clausulas Administrativas Particulares y la omision de costes asociados a medios materiales de adscripcion obligatoria. Como consecuencia, anula el acuerdo de adjudicacion y ordena levantar la suspension del procedimiento.

La resolucion constituye un pronunciamiento relevante sobre los limites de la discrecionalidad tecnica en la aceptacion de ofertas anormalmente bajas y sobre la obligacion de que la justificacion sea completa, coherente con los pliegos y economicamente sostenible.

Detalles Generales de la Resolucion

• Numero de Resolucion: Resolucion numero 658/2026, dictada en el recurso especial numero 2208/2025, correspondiente al ambito de la Comunidad Autonoma de Illes Balears, identificada tambien como 122/2025.

• Fecha: 16 de abril de 2026. La suspension cautelar del procedimiento habia sido acordada el 6 de febrero de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, organo colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda, competente en virtud del articulo 46.2 y 46.4 de la LCSP y del Convenio de 23 de septiembre de 2024 entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autonoma de Illes Balears.

• Expediente: C4301/2025/000004.

• Organismo: Consejo Ejecutivo del Consejo Insular de Menorca.

• Objeto del Contrato: Prestacion del servicio de teleasistencia domiciliaria en la isla de Menorca, incluyendo monitorizacion remota, gestion de incidencias, coordinacion con servicios sociales, suministro de dispositivos y gestion de centro de atencion.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: Servicios de Teleasistencia, S.A. ATENZIA, representada por D. S.A.F.W.
  • Adjudicataria: Cruz Roja Española.
  • Organo de contratacion: Consejo Ejecutivo del Consejo Insular de Menorca.

• Importe de Licitacion: Valor estimado de 1.345.998,46 euros. La oferta de Cruz Roja incluia una baja del 34,94 por ciento.

• Comunidad Autonoma: Illes Balears. Aplicacion de normativa estatal LCSP y referencias a la Ley 11/2019 de Voluntariado de las Illes Balears.

Antecedentes de la resolucion

El procedimiento se inicia con la publicacion del anuncio de licitacion en el Diario Oficial de la Union Europea el 21 de febrero de 2025 y en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico el 23 de febrero de 2025. Se opto por procedimiento abierto con tramitacion ordinaria.

El plazo de presentacion de ofertas finalizo el 24 de marzo de 2025, concurriendo dos licitadores: ATENZIA y Cruz Roja Española.

El 1 de abril de 2025 la mesa de contratacion abrio el sobre A y admitio ambas ofertas. En la misma sesion se abrio el sobre B1, relativo a criterios evaluables mediante juicio de valor, remitiendose a informe tecnico.

El 17 de junio de 2025 se procedio a la valoracion de dichos criterios y a la apertura del sobre B2, relativo a criterios evaluables mediante formulas. Se detecto que la oferta de Cruz Roja incurria en presuncion de anormalidad, activandose el mecanismo del articulo 149.4 de la LCSP.

Tras requerimiento de justificacion el 18 de junio de 2025, Cruz Roja presento documentacion el 2 de julio de 2025. El Tecnico Asesor Especializado emitio informe el 7 de agosto solicitando aclaraciones adicionales, que fueron aportadas el 28 de agosto. El 16 de septiembre de 2025 se emitio informe concluyendo que la oferta era viable.

La mesa propuso la adjudicacion a Cruz Roja el 18 de septiembre de 2025. La resolucion de aceptacion de la baja se dicto el 22 de septiembre de 2025. El acuerdo formal de adjudicacion se adopto el 1 de diciembre de 2025 y se publico el 5 de diciembre de 2025.

ATENZIA solicito acceso al expediente el 10 de diciembre de 2025, concediendose acceso parcial el 29 de diciembre de 2025, excluyendo informacion declarada confidencial.

El 29 de diciembre de 2025 se interpuso el recurso especial.

Argumentos de las partes

ATENZIA alego indefension por acceso incompleto al expediente, invocando el articulo 52.3 y el articulo 133 de la LCSP. En el fondo, sostuvo que la baja del 34,94 por ciento exigia una justificacion exhaustiva que no se habia producido. Denuncio infravaloracion de costes laborales, omision de personal obligatorio segun el apartado F.5 del PCAP, uso indebido de voluntariado contrario al articulo 3.1.f de la Ley 11/2019 de Voluntariado de Illes Balears, omision de costes de subrogacion, traspaso, incremento de usuarios, modelo de atencion centrada en la persona y plan de difusion. Cuestiono tambien la consideracion de exencion de IVA y ausencia de beneficio industrial.

El organo de contratacion defendio la suficiencia de la justificacion, alegando economias de escala, infraestructura amortizada y correcta imputacion de costes. Invoco resoluciones como la 379/2014 del Tribunal de Contratacion Publica de Galicia y la 198/2022 del Tribunal de Castilla y Leon para justificar la relevancia de la ausencia de beneficio industrial.

Cruz Roja aporto amplia documentacion acreditativa de solvencia, certificaciones, convenios y cotizaciones. Invoco doctrina del propio Tribunal, como la Resolucion 1234/2024, sobre el alcance de la justificacion de bajas anormales y el respeto a la discrecionalidad tecnica.

Decision del Tribunal

El Tribunal analiza primero la cuestion del acceso al expediente, aplicando su doctrina consolidada sobre el articulo 133 de la LCSP y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea en los asuntos Klaipedos C-927/19 y Antea Polska C-54/21. Concluye que el organo de contratacion realizo un analisis motivado de la confidencialidad y que la recurrente no justifico concretamente que informacion adicional necesitaba, por lo que desestima esta pretension.

En el fondo, el Tribunal centra su analisis en el articulo 149 de la LCSP y en su doctrina previa, especialmente la Resolucion 1551/2022.

Detecta dos defectos sustanciales:

1. Incorrecta imputacion de costes laborales. La justificacion no respeta la adscripcion minima exigida en el PCAP. Se imputa al contrato un porcentaje inferior de dedicacion del Director Gerente y del Supervisor, y los teleoperadores no alcanzan la dedicacion exigida del 100 por ciento para seis efectivos. Ello implica infravaloracion de costes laborales obligatorios.

2. Omisión de costes de medios materiales obligatorios. No se incluyen costes asociados al centro de atencion, oficina en Menorca y vehiculo exigidos en el apartado F.5 del PCAP. El hecho de que esten amortizados no exime de considerar sus costes de funcionamiento y amortizacion.

El Tribunal concluye que estas omisiones suponen que la oferta esta formulada a perdidas y no puede ejecutarse en los terminos previstos, por lo que debio ser excluida.

En consecuencia:

• Estima el recurso.
• Anula el acuerdo de adjudicacion.
• Levanta la suspension conforme al articulo 57.3 de la LCSP.

Conclusion

La Resolucion 658/2026 anula la adjudicacion del contrato de teleasistencia domiciliaria en Menorca a Cruz Roja Española al considerar insuficiente la justificacion de su oferta anormalmente baja.

La consecuencia inmediata es que el organo de contratacion debera retrotraer el procedimiento al momento anterior a la adjudicacion, excluir la oferta de Cruz Roja por falta de justificacion adecuada y proceder a una nueva adjudicacion conforme a la clasificacion resultante, lo que previsiblemente situaria a ATENZIA como adjudicataria si cumple los requisitos.

La resolucion refuerza la exigencia de coherencia entre pliegos y justificacion economica, estableciendo que la amortizacion previa de medios o la pertenencia a una entidad sin animo de lucro no eximen de computar los costes reales exigidos para la ejecucion del contrato.

Impacto y Relevancia

La resolucion confirma y consolida la doctrina del Tribunal sobre:

• La interpretacion estricta del articulo 149 de la LCSP.
• La necesidad de que la justificacion de bajas anormales incluya todos los costes exigidos en los pliegos.
• El control efectivo de la discrecionalidad tecnica.
• La delimitacion del ambito de confidencialidad conforme al articulo 133 de la LCSP y la jurisprudencia europea.

Reafirma que la aceptacion de una oferta anormalmente baja no puede basarse en argumentos genericos como economias de escala o infraestructura amortizada si no se traducen en una imputacion economica coherente con las obligaciones contractuales.

En terminos practicos, esta resolucion envia un mensaje claro a los organos de contratacion: la motivacion tecnica debe ser exhaustiva y coherente con los pliegos, y la aceptacion de ofertas con bajas significativas exige un escrutinio riguroso.

Asimismo, fortalece la seguridad juridica de los licitadores al garantizar que las ofertas economicamente inviables no puedan prosperar en detrimento de competidores que han formulado propuestas ajustadas a los costes reales del servicio.

Doctrina aplicada por el tribunal

Confidencialidad y derecho de acceso al expediente

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales analiza la alegacion de indefension por denegacion parcial del acceso al expediente a la luz del articulo 133.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (LCSP) y del articulo 52.3 de la misma norma.

Reitera su doctrina sobre el caracter instrumental del derecho de acceso, vinculado al derecho de defensa, y su necesaria conciliacion con la proteccion de la informacion confidencial. La confidencialidad no puede declararse de forma generica, sino que debe referirse a informacion que comporte una ventaja competitiva real, sea reservada y tenga valor estrategico.

Aplica la doctrina consolidada en sus Resoluciones 1239/2022, 244/2024, 1264/2024, 1554/2024, 1604/2024, 302/2025, 118/2026, 1262/2024, 149/2018, 741/2018, 1436/2023, 1336/2024 y 1039/2025, asi como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea, en particular las Sentencias de 17 de noviembre de 2022, asunto C-54/21, Antea Polska, y de 7 de septiembre de 2021, asunto C-927/19, Klaipedos.

Constata que el organo de contratacion realizo un analisis individualizado de la documentacion declarada confidencial y que la recurrente no concreto que informacion adicional debia facilitarse ni justifico su falta de confidencialidad. En consecuencia, desestima la alegacion de indefension.

Ofertas anormalmente bajas y alcance de la justificacion

El Tribunal recuerda que, conforme al articulo 149 de la LCSP, la presuncion de anormalidad no implica exclusion automatica, sino que el licitador puede desvirtuarla mediante una justificacion suficiente. Esta debe valorarse a la luz de las hipotesis economicas incorporadas al presupuesto base de licitacion, de acuerdo con los articulos 100 y 102.3 de la LCSP.

Con cita de sus Resoluciones 1551/2022 y 345/2021, afirma que el precio debe construirse sobre las premisas tecnicas y economicas fijadas en los pliegos. La justificacion no puede apartarse de las exigencias del contrato ni omitir costes relevantes derivados de la adscripcion obligatoria de medios.

Adscripcion obligatoria de medios personales

El Tribunal examina la justificacion presentada en relacion con el apartado F.5 del PCAP, que impone la adscripcion de personal con dedicaciones concretas.

Aunque aprecia que los costes salariales unitarios no vulneran el convenio aplicable y son superiores a los previstos en el presupuesto base, concluye que la imputacion de porcentajes de dedicacion inferiores a los exigidos en los pliegos -como en el caso del Director Gerente, teleoperadores y supervisor- supone una infravaloracion de costes laborales obligatorios.

Al no respetarse las exigencias de dedicacion establecidas en el PCAP, la oferta omite costes que debian integrarse en la justificacion, lo que determina su insuficiencia conforme al articulo 149.4 de la LCSP.

Utilizacion de personal voluntario

Frente a la alegacion de infraccion de la Ley 11/2019, de 8 de marzo, de Voluntariado de las Illes Balears, articulo 3.1.f), el Tribunal constata que la referencia al voluntariado se limita a actividades complementarias no exigidas en los pliegos.

Al no acreditarse que el voluntariado sustituya puestos de trabajo remunerados vinculados a las prestaciones obligatorias del contrato, desestima este motivo.

Subrogacion y costes de despido

En aplicacion del articulo 130 de la LCSP, y conforme a su doctrina recogida en las Resoluciones 1405/2022, 1597/2023, 1350/2025, 475/2025 y 156/2019, el Tribunal reitera que la obligacion de informacion sobre subrogacion es formal y que los costes de despido son eventuales y no forman parte necesaria del precio del contrato.

Por ello, la omision de tales costes en la justificacion no determina, por si sola, la inviabilidad de la oferta.

Adscripcion obligatoria de medios materiales y amortizaciones

El PCAP exige la adscripcion de determinados medios materiales, como centro de atencion, oficina en Menorca y vehiculo. El Tribunal constata que la justificacion solo incorpora costes de personal y de terminales domiciliarios, sin incluir amortizaciones ni gastos de funcionamiento de los medios materiales obligatorios.

Afirma que el hecho de que tales medios ya formen parte del patrimonio de la adjudicataria no exime de integrar sus costes en la estructura economica de la oferta. La omision de estos costes implica una infravaloracion relevante que afecta a la viabilidad economica.

Consecuencia de la insuficiente justificacion

La combinacion de dos errores -infravaloracion de costes de personal por incumplimiento de las dedicaciones exigidas y omision de costes de medios materiales obligatorios- lleva al Tribunal a concluir que la oferta ha sido formulada a perdidas y no puede ejecutarse en los terminos planteados.

En aplicacion del articulo 149.4 de la LCSP, estima el recurso y anula el acuerdo de adjudicacion.

Conclusión Doctrinal

• La confidencialidad debe justificarse de forma concreta; el acceso al expediente tiene caracter instrumental y exige que el recurrente concrete la informacion solicitada.
• La justificacion de una oferta incursa en presuncion de anormalidad debe respetar estrictamente las hipotesis y exigencias de los pliegos.
• La adscripcion obligatoria de personal con dedicacion determinada impone la imputacion integra de los costes correspondientes; su infravaloracion invalida la justificacion.
• La omision de costes de medios materiales exigidos, incluso si ya estan amortizados, compromete la viabilidad de la oferta.
• Los costes de despido son eventuales y no forman parte necesaria del precio del contrato.
• La insuficiente justificacion conlleva la exclusion de la oferta y la anulacion de la adjudicacion, reforzando el control material de la viabilidad economica en casos de bajas significativas.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

• Resolucion 658/2026, Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: 1239/2022, 244/2024, 1264/2024, 1554/2024, 1604/2024, 302/2025, 118/2026, 1262/2024, 149/2018, 741/2018, 1436/2023, 1336/2024, 1039/2025, 1551/2022, 345/2021, 1405/2022, 1597/2023, 1350/2025, 475/2025, 156/2019.

Sentencias

• Sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 17 de noviembre de 2022, asunto C-54/21, Antea Polska.
• Sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 7 de septiembre de 2021, asunto C-927/19, Klaipedos.

Legislación

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 52.3, 100, 102.3, 130, 133.1 y 149.
• Directiva 2014/24/UE, articulo 21.1.
• Directiva 2016/943, articulo 2.1.
• Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales.
• Ley 11/2019, de 8 de marzo, de Voluntariado de las Illes Balears, articulo 3.1.f).
• Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccion Contencioso Administrativa, articulos 10.1.k) y 46.1.