Resumen de la Resolución 236/2026 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía

La Resolución 236/2026, dictada el 24 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, resuelve el recurso especial en materia de contratación interpuesto por una entidad licitadora contra su exclusión y contra la corrección y sustitución de las propuestas de adjudicación inicialmente formuladas en el procedimiento de licitación del contrato denominado Concierto social del servicio de atención temprana en la provincia de Granada, expediente CONTR/2024/0000525806.

El núcleo del litigio gira en torno a dos cuestiones diferenciadas pero conectadas entre sí: por un lado, la naturaleza jurídica de la propuesta de adjudicación formulada por la mesa de contratación y la posibilidad de su modificación sin acudir a los mecanismos de revisión de oficio regulados en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; por otro, la legalidad de la exclusión de la entidad recurrente por no acreditar, a juicio de la mesa, la solvencia económica y financiera exigida en el pliego de cláusulas administrativas particulares, a la luz de los artículos 87, 88, 89 y 90 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

El Tribunal confirma que la propuesta de adjudicación es un acto de trámite cualificado, carente de efectos decisorios definitivos, que no genera derechos subjetivos ni situaciones jurídicas consolidadas a favor del licitador propuesto. En consecuencia, su corrección o sustitución antes de la adjudicación formal no exige la tramitación de un procedimiento de revisión de oficio conforme a los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015. En este extremo, el recurso es desestimado.

Sin embargo, el Tribunal estima el recurso en lo relativo a la exclusión por falta de solvencia económica y financiera. Considera que la mesa de contratación realizó una interpretación excesivamente restrictiva y formalista del pliego, sin ponderar adecuadamente la condición de empresa de nueva creación de la recurrente ni el régimen legal de integración de solvencia previsto en los artículos 87 y 88 de la Ley de Contratos del Sector Público. La exclusión se anula y se acuerda la retroacción del procedimiento al momento anterior a su adopción, para que la solvencia sea nuevamente valorada de forma motivada y conforme a los criterios legales y doctrinales establecidos en la resolución.

La resolución levanta además la suspensión cautelar acordada previamente y declara que la decisión es definitiva en vía administrativa, siendo susceptible de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el plazo de dos meses.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Resolución 236/2026, recaída en el Recurso 217/2026, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía.

• Fecha: 24 de abril de 2026. La suspensión cautelar había sido acordada previamente mediante Resolución MC 67/2026, de 15 de abril.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, órgano colegiado creado por el Decreto 332/2011, de 2 de noviembre. La resolución se dicta en sesión celebrada en la fecha indicada, dentro de la Sección Tercera.

• Expediente: CONTR/2024/0000525806.

• Organismo: Consejería de Sanidad, Presidencia y Emergencias de la Junta de Andalucía, como órgano de contratación.

• Objeto del Contrato: Concierto social del servicio de atención temprana en la provincia de Granada, dividido en 26 lotes, con una duración de 24 meses y destinado a la prestación de servicios especializados de atención temprana a menores en dicha provincia.

• Partes Intervinientes:

  • Entidad recurrente, licitadora excluida del procedimiento por falta de acreditación de solvencia económica y financiera.
  • Órgano de contratación, representado por la Consejería convocante.
  • Entidades adjudicatarias propuestas tras la exclusión y corrección de las propuestas de adjudicación.
  • Entidad interesada que formula alegaciones en defensa de la legalidad de la exclusión.

• Importe de Licitación: Valor estimado del contrato de 25.250.193,41 euros.

• Comunidad Autónoma: Andalucía. El procedimiento se rige por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, así como por la normativa autonómica aplicable en materia de conciertos sociales y por el Decreto 332/2011 regulador del Tribunal.

Antecedentes de la resolución

El procedimiento tiene su origen en la publicación, el 9 de octubre de 2024, en el Diario Oficial de la Unión Europea, del anuncio de licitación del contrato 104/24 relativo al concierto social del servicio de atención temprana en la provincia de Granada. Posteriormente, el anuncio fue publicado en el perfil de contratante de la Junta de Andalucía el 5 de junio de 2025.

El contrato, de elevado impacto social y económico, se dividía en 26 lotes y contemplaba una duración de 24 meses, con un valor estimado superior a 25 millones de euros. Se trataba de un concierto social, figura específica dentro del ámbito de los servicios sociales, con regulación particular en el marco autonómico y sujeta a los principios generales de la Ley de Contratos del Sector Público.

Durante la tramitación, la mesa de contratación celebró diversas sesiones para analizar la documentación administrativa y técnica presentada por las entidades licitadoras, así como la documentación previa a la adjudicación exigida en la cláusula 10.5 del pliego de cláusulas administrativas particulares.

En la decimoquinta sesión de la mesa, celebrada el 13 de marzo de 2026, se examinaron las subsanaciones presentadas por diversas entidades. En esa sesión se acordó, entre otras decisiones, la exclusión de la entidad ahora recurrente por no acreditar adecuadamente la solvencia económica y financiera exigida en el pliego.

La entidad había sido inicialmente propuesta como adjudicataria en determinados lotes, en uno como mejor valorada y en otro como segunda clasificada. Sin embargo, al examinar la documentación previa a la adjudicación y tras un requerimiento de subsanación, la mesa concluyó que no se había acreditado correctamente la solvencia económica propia ni que la integración de solvencia con otra entidad pudiera operar en sustitución de aquella.

Tras la exclusión, la mesa procedió a formular nuevas propuestas de adjudicación a favor de otras entidades clasificadas en siguiente lugar, lo que supuso la corrección y sustitución de las propuestas inicialmente elevadas.

Frente a esta actuación, la entidad excluida interpuso recurso especial en materia de contratación. El Tribunal acordó la suspensión cautelar del procedimiento de adjudicación mediante Resolución MC 67/2026, de 15 de abril.

Durante la tramitación del recurso se dio traslado a los interesados, presentándose alegaciones tanto por el órgano de contratación como por una entidad interesada en la confirmación de la exclusión.

Argumentos de las partes

Alegaciones de la entidad recurrente

La entidad recurrente estructura su recurso en torno a varios ejes argumentales.

En primer lugar, sostiene que la propuesta de adjudicación constituye un acto favorable que genera una expectativa jurídicamente protegida. A su juicio, aunque no equivalga formalmente a la adjudicación, su modificación posterior supone la revocación de un acto favorable, lo que exigiría acudir al procedimiento de revisión de oficio regulado en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015. Invoca doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales que, en determinados supuestos, ha exigido revisión formal para anular propuestas de adjudicación.

En segundo lugar, denuncia la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, entendiendo que un licitador inicialmente propuesto como adjudicatario puede confiar razonablemente en la estabilidad de dicha posición.

En tercer lugar, afirma que la exclusión por falta de solvencia económica es errónea y desproporcionada. Argumenta que aportó cuentas anuales y declaración sobre su cifra de negocios, y que la inexistencia de actividad en 2024 obedece a su condición de empresa de nueva creación, circunstancia que no puede equipararse a falta de solvencia real.

Invoca los artículos 87 y 88 de la Ley de Contratos del Sector Público para defender la posibilidad de acreditar la solvencia mediante medios alternativos y de integrar solvencia con medios de otras entidades. Sostiene que la mesa adoptó una interpretación excesivamente rígida al exigir una solvencia propia mínima no prevista expresamente en el pliego.

Alega además que los defectos apreciados eran subsanables, que no existía ausencia absoluta de solvencia sino discrepancias formales, y que se vulneraron los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y máxima concurrencia del artículo 1 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Finalmente, solicita la anulación de su exclusión y la retroacción del procedimiento.

Alegaciones del órgano de contratación

El órgano de contratación defiende la regularidad de la exclusión. Señala que el pliego, en su cláusula 10.5.2 y en el Anexo I apartado 4.B, establecía claramente los medios de acreditación de la solvencia económica.

Sostiene que la recurrente no aportó cuentas anuales aprobadas e inscritas ni certificado suficiente de cifra de negocios para 2025, limitándose a una declaración responsable. Considera que la integración de solvencia con otra entidad solo puede operar para completar la solvencia propia, no para sustituirla íntegramente, apoyándose en la Resolución 528/2021 del propio Tribunal.

Afirma que actuó con proporcionalidad y que ofreció trámite de subsanación conforme al pliego, sin que la recurrente aportara documentación suficiente.

En cuanto a la propuesta de adjudicación, insiste en que se trata de un acto de trámite cualificado que no agota la voluntad del órgano de contratación, por lo que su corrección no exige revisión de oficio.

Alegaciones de la entidad interesada

La entidad interesada respalda la exclusión. Destaca que el pliego exigía acreditar el volumen anual de negocios mediante cuentas aprobadas y depositadas o certificado AEAT, y que la recurrente no cumplió tales requisitos.

Argumenta que el patrimonio neto no equivale a cifra de negocios y que la declaración responsable no es suficiente cuando el pliego establece medios concretos de acreditación.

Subraya que la integración de solvencia no puede suponer la sustitución íntegra de la solvencia propia, citando resoluciones como la 488/2023 y la 316/2025, así como doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre proporcionalidad y acceso a la licitación.

Decisión del Tribunal

El Tribunal adopta una decisión de estimación parcial.

En relación con la naturaleza jurídica de la propuesta de adjudicación, afirma que, conforme a los artículos 44 y siguientes de la Ley de Contratos del Sector Público y a su doctrina reiterada, la propuesta es un acto de trámite cualificado que no produce efectos jurídicos definitivos. No reconoce derechos subjetivos ni consolida situaciones jurídicas. Por tanto, su corrección o sustitución antes de la adjudicación formal no exige la tramitación de revisión de oficio conforme a los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015. Este motivo es desestimado.

Sin embargo, en cuanto a la exclusión por falta de solvencia, el Tribunal aprecia que la mesa realizó una interpretación excesivamente restrictiva del pliego, sin integrar adecuadamente el régimen de los artículos 87 y 88 de la Ley de Contratos del Sector Público ni ponderar la condición de empresa de nueva creación.

Recuerda que el artículo 87 regula la solvencia económica y financiera y permite diversos medios de acreditación, y que el artículo 88 admite la integración de solvencia con medios externos. Asimismo, analiza los artículos 89.1.h) y 90.4 relativos a empresas de nueva creación, destacando la necesidad de flexibilidad y de evitar exclusiones automáticas.

Cita su propia doctrina y la del Tribunal Administrativo Central, así como recomendaciones de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, para afirmar que la omisión en el pliego de referencias específicas a empresas de nueva creación no puede operar en perjuicio de estas.

Concluye que no quedó acreditada una inexistencia material de solvencia, sino una controversia sobre la forma de acreditarla, y que la exclusión resultó desproporcionada.

En consecuencia, estima parcialmente el recurso, anula el acto impugnado en lo relativo a la exclusión y acuerda la retroacción de actuaciones para nueva valoración motivada de la solvencia económica y financiera. Levanta la suspensión cautelar y ordena al órgano de contratación informar sobre el cumplimiento de la resolución conforme al artículo 57.4 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Conclusión

La Resolución 236/2026 ofrece una respuesta equilibrada a un conflicto complejo en materia de contratación pública. Por un lado, reafirma la doctrina consolidada sobre la naturaleza no decisoria de la propuesta de adjudicación, reforzando la seguridad jurídica en la fase instructora del procedimiento. Por otro, corrige una exclusión que considera excesivamente formalista, subrayando la necesidad de interpretar los requisitos de solvencia conforme a los principios de proporcionalidad, máxima concurrencia e integración normativa con la Ley de Contratos del Sector Público.

Las consecuencias prácticas son claras. La entidad recurrente no obtiene automáticamente la adjudicación, pero recupera su posición en el procedimiento. La mesa deberá volver a valorar su solvencia económica de forma motivada, atendiendo a su condición de empresa de nueva creación y a la posibilidad de integración de solvencia con medios externos. El procedimiento podrá continuar una vez realizada esta nueva valoración.

Impacto y Relevancia

Esta resolución tiene una notable relevancia práctica en varios planos.

En primer lugar, consolida el criterio según el cual la propuesta de adjudicación no es un acto firme ni generador de derechos adquiridos, evitando la petrificación de la fase instructora y confirmando que la Administración puede corregirla antes de la adjudicación sin acudir a la revisión de oficio. Con ello se reafirma un criterio estable del Tribunal y se refuerza la coherencia del sistema procedimental.

En segundo lugar, la resolución incide de manera significativa en la interpretación de los requisitos de solvencia respecto de empresas de nueva creación. Sin modificar expresamente la doctrina previa, introduce un matiz relevante al enfatizar que la falta de previsión específica en el pliego no puede traducirse en una exclusión automática, y que los artículos 87, 88, 89 y 90 de la Ley de Contratos del Sector Público se integran necesariamente en el pliego como lex contractus.

En tercer lugar, refuerza el principio de proporcionalidad en la apreciación de la solvencia económica, recordando que la exclusión debe basarse en una carencia material y no en meros defectos formales de acreditación.

Desde la perspectiva de la seguridad jurídica y la transparencia, la resolución obliga a las mesas de contratación a motivar de forma reforzada las exclusiones por solvencia, especialmente cuando se trata de operadores de reciente creación. Asimismo, alerta sobre la necesidad de que los pliegos concreten adecuadamente los medios de acreditación alternativos para evitar conflictos posteriores.

En definitiva, la Resolución 236/2026 no crea un precedente radicalmente nuevo, pero sí reafirma y matiza criterios relevantes sobre la naturaleza de los actos de trámite y sobre la interpretación flexible y finalista de los requisitos de solvencia, con claras implicaciones para futuros procedimientos de contratación en Andalucía y en el conjunto del sector público.

Doctrina aplicada por el tribunal

Naturaleza juridica de la propuesta de adjudicacion

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia reitera que la propuesta de adjudicacion formulada por la mesa constituye un acto de tramite cualificado integrado en la fase instructora del procedimiento, carente de efectos decisorios y sin reconocimiento de derechos subjetivos a favor del licitador propuesto.

Desde una interpretacion sistematica de la LCSP, la mesa actua como organo tecnico de asistencia, correspondiendo la decision final exclusivamente al organo de contratacion mediante el acto de adjudicacion. La propuesta genera una expectativa condicionada, susceptible de correccion antes de la adjudicacion.

El Tribunal invoca su doctrina consolidada, recogida en las Resoluciones 528/2021, 340/2022, 628/2022 y 112/2024, de 13 de marzo, esta ultima afirmando expresamente que la propuesta "carece de efectos juridicos decisorios y puede ser corregida antes de la adjudicacion sin necesidad de acudir a la revision de oficio".

Improcedencia de la revision de oficio respecto de la propuesta

En coherencia con lo anterior, el Tribunal descarta la aplicacion de los articulos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC). Dichos preceptos se reservan para actos firmes y definitivos que hayan puesto fin al procedimiento y producido efectos juridicos estables.

Extender el mecanismo excepcional de la revision de oficio a un acto de tramite propio de una fase dinamica y autocorrectiva del procedimiento contractual supondria una aplicacion indebida de la LPAC. Por ello, la correccion o sustitucion de la propuesta de adjudicacion antes de la adjudicacion formal no exige tramitar revision de oficio.

Solvencia economica y financiera: interpretacion funcional y principio de proporcionalidad

En cuanto a la exclusion por falta de solvencia, el Tribunal afirma que la solvencia es un requisito esencial de aptitud, pero su apreciacion no puede basarse en un rigor formalista extremo.

Con apoyo en el articulo 1 de la LCSP y en su doctrina recogida en las Resoluciones 250/2020, 364/2022 y 475/2022, sostiene que la exclusion solo es conforme a Derecho cuando el incumplimiento sea material, insubsanable y determinante. Deben ponderarse los principios de proporcionalidad y maxima concurrencia, especialmente en contratos de elevado impacto social.

Integracion de la solvencia con medios externos

El Tribunal interpreta los articulos 87 y 88 de la LCSP en el sentido de que la integracion de solvencia con medios de otras entidades es una posibilidad legalmente admitida, siempre que se acredite la disponibilidad efectiva de dichos medios durante la ejecucion.

La mesa no puede excluir de forma automatica por considerar que la solvencia externa sustituye a la propia sin realizar una valoracion material de si la combinacion de medios propios y externos garantiza la ejecucion del contrato. La decision debe estar motivada y no puede apoyarse en una concepcion excesivamente rigida.

Empresas de nueva creacion y acreditacion de la solvencia

La resolucion aplica de forma expresa el regimen de las empresas de nueva creacion, integrando en el PCAP lo dispuesto en los articulos 87.6, 88.2, 89.1.h) y 90.4 de la LCSP, en conexion con el articulo 139 de la LCSP.

El Tribunal afirma que la ausencia de referencia expresa en el pliego no excluye la aplicacion del regimen legal, que tiene caracter imperativo e integrador. La condicion de empresa de nueva creacion impone una valoracion cualitativa y prospectiva de la solvencia: la falta de volumen de negocio historico no equivale automaticamente a falta material de solvencia.

Se apoya, entre otras, en las Resoluciones 528/2021, 364/2022 y 1364/2022, asi como en la Resolucion 997/2023, de 27 de julio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, para afirmar que los pliegos deben contemplar o, en su defecto, interpretarse conforme a medios alternativos proporcionados para estas empresas.

Asimismo, invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en las sentencias Santex, C-327/00; Manova, C-336/12; y eVigilo, C-538/13, para rechazar exclusiones automaticas basadas en defectos formales cuando no existe carencia real de capacidad.

En el caso concreto, la exclusion se considera desproporcionada y prematura al no haberse motivado suficientemente la inexistencia material de solvencia, sino solo una insuficiencia formal en su acreditacion.

Efectos de la estimacion parcial: retroaccion

La estimacion parcial comporta la anulacion del acuerdo de exclusion y la retroaccion de actuaciones al momento anterior a su adopcion, para que la mesa valore nuevamente la solvencia de forma motivada y conforme a los criterios expuestos.

La retroaccion no implica reconocimiento automatico del cumplimiento de la solvencia ni derecho a la adjudicacion. El procedimiento puede continuar una vez regularizada la fase afectada, de acuerdo con el articulo 57.4 de la LCSP.

Conclusion Doctrinal

• La propuesta de adjudicacion es un acto de tramite cualificado sin efectos decisorios y puede corregirse antes de la adjudicacion sin revision de oficio.
• Los articulos 106 y siguientes de la LPAC no son aplicables a la modificacion de propuestas de adjudicacion no firmes.
• La exclusion por falta de solvencia exige un incumplimiento material, insubsanable y determinante; no basta una apreciacion formalista.
• La integracion de solvencia con medios externos es legitima conforme a los articulos 87 y 88 de la LCSP y debe valorarse materialmente.
• En empresas de nueva creacion, la falta de volumen historico no equivale automaticamente a falta de solvencia; el regimen legal se integra en el pliego aunque no se mencione.
• La omision en el PCAP de una referencia expresa a estas empresas no justifica su exclusion automatica.
• Practicamente, los organos de contratacion deben motivar de forma reforzada las exclusiones por solvencia y ponderar medios alternativos antes de acordarlas.
• La retroaccion es el efecto ordinario cuando la exclusion se basa en una valoracion insuficientemente motivada.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion 236/2026, Recurso 217/2026, Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia
• Resoluciones 528/2021, 340/2022, 628/2022, 112/2024, 250/2020, 364/2022, 475/2022, 1364/2022, 339/2020, Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia
• Resolucion 997/2023, de 27 de julio, Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Sentencias

• Sentencia Santex, C-327/00, Tribunal de Justicia
• Sentencia Manova, C-336/12, Tribunal de Justicia
• Sentencia eVigilo, C-538/13, Tribunal de Justicia

Legislacion

• Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico: articulos 1, 87, 87.6, 88, 88.2, 89.1.h), 90.1, 90.4, 139, 57.4
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Publicas: articulos 106 y siguientes
• Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulos 10.1.k) y 46.1