Resumen de la Resolución 161/2026 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

Resumen de la Resolución

La Resolución 161/2026, de 27 de mayo, dictada por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias, resuelve el Recurso n 075-2026 - SERV - C. SANIDAD - HUGCDN SCS, interpuesto por la Asociación Profesional de Empresas de Limpieza - ASPEL contra los pliegos del contrato de servicios de limpieza y servicios auxiliares del Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrin, correspondiente al Expediente SER/2026/0000003055 - Lote 1.

El recurso se articula contra el presupuesto base de licitación fijado en la cláusula 5.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, al considerar la recurrente que dicho presupuesto resulta insuficiente y vulnera los artículos 100.2 y 102.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico, LCSP, al no reflejar correctamente los costes laborales derivados del Convenio colectivo provincial de limpieza de edificios y locales de Las Palmas ni el impacto real del absentismo laboral.

El Tribunal desestima íntegramente el recurso. Considera acreditado que el órgano de contratación calculo el presupuesto base de licitación conforme a los precios de mercado vigentes en el momento de su aprobación, atendiendo al convenio colectivo aplicable en ese instante, en cumplimiento de los artículos 100.2, 101.2, 101.7 y 102.3 de la LCSP. Asimismo, concluye que la discrepancia económica alegada por ASPEL se fundamenta en tablas salariales publicadas con posterioridad a la aprobación de los pliegos, lo que no puede afectar a la validez del presupuesto inicialmente aprobado.

Respecto al absentismo laboral, el Tribunal reafirma su doctrina conforme a la cual dicho concepto constituye un dato incierto, no exigible como condición laboral en el sentido del artículo 130 de la LCSP, y cuya estimación técnica por el órgano de contratación no ha sido desvirtuada por la recurrente.

La resolución declara la plena validez de los pliegos impugnados, confirma la corrección jurídica del presupuesto base de licitación y mantiene la continuidad del procedimiento de adjudicación. No aprecia temeridad ni mala fe en la interposición del recurso, por lo que no impone sanción conforme al artículo 58.2 de la LCSP.

Detalles Generales de la Resolución

• Numero de Resolucion: Resolucion n 161/2026, dictada en el marco del Recurso especial en materia de contratacion n 075-2026 - SERV - C. SANIDAD - HUGCDN SCS.

• Fecha: 27 de mayo de 2026. El recurso fue interpuesto el 31 de marzo de 2026 y la licitacion fue publicada el 13 de marzo de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias, organo colegiado creado por el Decreto 10/2015, de 12 de febrero. La resolucion es dictada por la persona titular del Tribunal, en ejercicio de la competencia atribuida por el articulo 46.1 de la LCSP.

• Expediente: SER/2026/0000003055 - Lote 1.

• Organismo: Consejeria de Sanidad del Gobierno de Canarias, como organo de contratacion, respecto del servicio de limpieza de centros dependientes de la Direccion Gerencia del Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrin.

• Objeto del Contrato: Servicio de limpieza y otros servicios auxiliares en centros dependientes de la Direccion Gerencia del Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrin. El Lote 1 corresponde especificamente al citado hospital y comprende prestaciones intensivas en mano de obra, con subrogacion obligatoria del personal.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: Asociacion Profesional de Empresas de Limpieza - ASPEL, representada por J.B.G.E.
  • Organo de contratacion: Consejeria de Sanidad del Gobierno de Canarias.
  • Posibles licitadores: Cuatro empresas concurrieron al procedimiento.
  • No constan alegaciones de adjudicatarias en el tramite conferido.

• Importe de Licitacion:

  • Presupuesto base de licitacion total: 44.580.946,00 euros IGIC incluido.
  • Valor estimado del contrato: 60.413.431,50 euros sin IGIC.
  • Para el Lote 1: Valor estimado de 44.481.455,35 euros sin IGIC.
  • Coste anual estimado del Lote 1 en concepto de personal: 6.063.357,16 euros segun la Administracion.
  • Diferencia alegada por ASPEL: 318.355,67 euros anuales.

• Comunidad Autonoma: Canarias. Aplicacion de la LCSP y normativa autonoma complementaria, asi como del IGIC al tipo del 7 por ciento.

Antecedentes de la Resolucion

El procedimiento de contratacion se inicia formalmente mediante Orden n 50/2026, de 30 de enero, por la que la Consejeria de Sanidad acuerda iniciar expediente para la contratacion del servicio de limpieza y servicios auxiliares mediante procedimiento abierto sujeto a regulacion armonizada.

La memoria justificativa de 29 de enero de 2026 desarrolla de forma pormenorizada la configuracion del presupuesto base de licitacion conforme al articulo 100 de la LCSP. Se determinan las horas minimas necesarias para la prestacion del servicio, distinguiendo horas diurnas y nocturnas, asi como horas de supervision y jefatura.

Para el Lote 1 se establecen 303.056 horas anuales diurnas y 16.952 horas nocturnas, ademas de 7.117,36 horas de supervision diurna, 1.780 horas nocturnas y 1.779,34 horas anuales de jefatura.

El calculo de costes laborales se basa en el Convenio colectivo de limpieza de edificios y locales de la provincia de Las Palmas publicado en el BOP n 152, de 18 de diciembre de 2020, y en la Resolucion de 25 de marzo de 2025 sobre prorroga y revision salarial para 2025. Se contemplan categorias profesionales, plus de equiparacion, antiguedad media, plus de nocturnidad, cotizaciones sociales al 34 por ciento y un absentismo del 11 por ciento con sustitucion al 100 por ciento.

El presupuesto base de licitacion anual y total incluye costes directos, costes de materiales al 9 por ciento sobre costes de personal, gastos de gestion y estructura al 7 por ciento sobre costes directos y beneficio industrial del 6 por ciento. Se incorpora el IGIC del 7 por ciento.

El anuncio de licitacion se publica en el Diario Oficial de la Union Europea el 13 de marzo de 2026 y en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico en la misma fecha. El plazo de presentacion de ofertas finaliza el 9 de abril de 2026.

El 31 de marzo de 2026, ASPEL interpone recurso especial contra los pliegos del Lote 1, solicitando su anulacion por insuficiencia del presupuesto y la suspension del procedimiento conforme a los articulos 49 y 51.1 de la LCSP.

El organo de contratacion remite informe el 9 de abril de 2026 defendiendo la adecuacion del presupuesto a la normativa vigente en el momento de su aprobacion. Se concede traslado a licitadores el 10 de abril, sin que se presenten alegaciones.

Argumentos de las Partes

Argumentos de ASPEL

ASPEL sostiene que el presupuesto vulnera los articulos 100 y 102 de la LCSP al no ajustarse a los costes reales derivados del convenio colectivo aplicable. Argumenta que:

• El salario bruto anual debe calcularse incorporando pluses de equiparacion publicados en BOP de 24 de junio y 7 de octubre de 2024.
• La cotizacion empresarial correcta asciende al 34,25 por ciento incluyendo el Mecanismo de Equidad Intergeneracional.
• El coste anual total del personal asciende a 5.780.839,60 euros, que con absentismo del 11 por ciento alcanza 6.381.712,83 euros.
• Existe una diferencia anual de 318.355,67 euros respecto al calculo de la Administracion.
• El absentismo real no ha sido correctamente contemplado.

Invoca doctrina del propio Tribunal sobre la necesidad de que el presupuesto refleje los costes reales del mercado.

Argumentos del Organo de Contratacion

La Administracion sostiene que:

• El presupuesto fue elaborado con base en el convenio vigente al momento de la aprobacion del expediente.
• Las tablas salariales utilizadas por ASPEL fueron publicadas el 27 de marzo de 2026, con posterioridad a la Orden de aprobacion de 10 de marzo.
• Conforme al articulo 101.7 de la LCSP, la estimacion debe referirse al momento del envio del anuncio de licitacion.
• La doctrina consolidada del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en resoluciones 1066/2021, 356/2022, 613/2023, 1671/2023 y 1405/2024 establece que no es exigible rehacer el presupuesto por variaciones posteriores.
• El absentismo del 11 por ciento se ajusta a la media de la Direccion Gerencia y constituye un dato tecnico razonable.
• El porcentaje del 34 por ciento de cotizacion es adecuado y suficiente.

Decision del Tribunal

El Tribunal analiza los requisitos formales de competencia, legitimacion y plazo, declarando su competencia conforme al articulo 46.1 de la LCSP y al Decreto 10/2015.

En cuanto al fondo, aplica los articulos 100.2, 101.2, 101.7 y 102.3 de la LCSP, reiterando que:

• El presupuesto debe adecuarse a los precios de mercado en el momento de su elaboracion.
• Los costes laborales deben atender al convenio colectivo vigente en ese momento.
• La determinacion del precio es un ambito de discrecionalidad tecnica, controlable solo en caso de error manifiesto o arbitrariedad.

Cita resoluciones del TACRC 1671/2023, 1188/2022 y 937/2023, asi como doctrina del Tribunal Supremo sobre control de la discrecionalidad tecnica.

Concluye que la Administracion utilizo correctamente el convenio vigente y que las actualizaciones posteriores no afectan a la validez del presupuesto aprobado. La diferencia del 0,25 por ciento en cotizaciones no acredita infravaloracion sustancial.

Respecto al absentismo, cita la Resolucion 729/2018 del TACRC, señalando que no es una condicion laboral sino una manifestacion de su incumplimiento y constituye un dato incierto. Considera razonable la estimacion del 11 por ciento.

En consecuencia, desestima el recurso en su totalidad y no impone sancion por temeridad conforme al articulo 58.2 de la LCSP.

Conclusion

El Tribunal confirma la plena validez del presupuesto base de licitacion y de los pliegos del contrato del Hospital Universitario de Gran Canaria Dr. Negrin. La consecuencia inmediata es la continuidad del procedimiento de adjudicacion sin modificacion alguna del presupuesto.

ASPEL no obtiene la retroaccion del procedimiento ni la reformulacion del presupuesto. Las empresas licitadoras deberan formular sus ofertas sobre la base economica inicialmente aprobada.

Impacto y Relevancia

La Resolucion 161/2026 reafirma con claridad un criterio consolidado en materia de contratacion publica: el presupuesto base de licitacion debe ajustarse al convenio colectivo vigente en el momento de su aprobacion, no a modificaciones posteriores.

Confirma igualmente que:

• Los incrementos salariales futuros forman parte del riesgo y ventura del contratista.
• La discrecionalidad tecnica en la fijacion del presupuesto goza de presuncion de acierto.
• El absentismo es un dato incierto cuya estimacion tecnica no requiere exactitud matematica absoluta.

La resolucion refuerza la seguridad juridica al evitar que cualquier modificacion posterior del marco convencional obligue a rehacer procedimientos ya iniciados. Asimismo, consolida una interpretacion uniforme alineada con el TACRC y otros tribunales autonomicos, reafirmando criterios que previsiblemente seguiran aplicandose en futuros recursos similares.

Doctrina aplicada por el tribunal

Presupuesto base de licitacion y adecuacion a precios de mercado

El Tribunal parte de la regulacion contenida en los articulos 100.2, 101.2, 101.5, 101.7 y 102.1 y 102.3 de la LCSP, que imponen que el presupuesto base de licitacion y el valor estimado se adecuen a los precios de mercado en el momento de su determinacion, con desglose de costes directos, indirectos y salariales, y con consideracion expresa de los convenios colectivos sectoriales cuando el coste principal sea la mano de obra.

Asumiendo la doctrina sintetizada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolucion 1188/2022, el Tribunal recuerda que la exigencia de adecuacion al mercado opera como techo y no como suelo, y que su finalidad es garantizar el equilibrio contractual y la viabilidad de la prestacion.

Aplicando estos criterios al caso, concluye que el organo de contratacion elaboro el presupuesto con arreglo al convenio colectivo vigente en el momento de aprobacion del expediente y con motivacion suficiente en la memoria y en la clausula 5.1 del PCAP, sin que la recurrente haya acreditado una infravaloracion real que comprometa la viabilidad del contrato.

Momento temporal relevante para el calculo de los costes laborales

El Tribunal afirma que el momento determinante para fijar los costes laborales es el previsto en el articulo 101.7 de la LCSP, esto es, el del envio del anuncio de licitacion o el inicio del procedimiento.

Apoyandose en la Resolucion 1671/2023, de 28 de diciembre, del TACRC, asi como en la propia Resolucion 086/2026, de 9 de marzo, del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias, declara que deben considerarse los incrementos retributivos pactados y vigentes en ese momento, pero no los derivados de actualizaciones posteriores.

En el supuesto examinado, las tablas salariales invocadas por la recurrente fueron publicadas con posterioridad a la aprobacion y publicacion de la licitacion, por lo que no pueden desvirtuar la correccion originaria del presupuesto.

Discrecionalidad tecnica en la fijacion del precio del contrato

La determinacion del presupuesto base de licitacion es calificada como un juicio eminentemente tecnico, dotado de discrecionalidad tecnica.

El Tribunal recoge la doctrina del TACRC -Resoluciones 237/2017, 423/2017, 68/2022, 449/2024, 174/2025 y 390/2025-, asi como el Acuerdo 23/2024 del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra y la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, STS de 3 de julio de 2015, Roj 3391/2015) y del Tribunal Constitucional (STC 219/2004 y STC 86/2004), para afirmar que estos juicios gozan de presuncion de acierto.

El control del Tribunal se limita a verificar la legalidad, la motivacion, la inexistencia de arbitrariedad o error manifiesto, sin sustituir el criterio tecnico del organo de contratacion. Al no acreditarse error patente ni vulneracion normativa, procede la desestimacion.

Consideracion del convenio colectivo en contratos intensivos en mano de obra

En aplicacion de los articulos 100.2 y 102.3 de la LCSP, el Tribunal subraya que en contratos donde la mano de obra es el elemento esencial deben considerarse los terminos economicos del convenio sectorial aplicable.

Constata que el organo de contratacion tomo como referencia el Convenio Colectivo de Limpieza de Edificios y Locales de la provincia de Las Palmas, vigente en el momento de elaboracion del pliego, incluyendo categorias profesionales, antiguedad media, pluses y demas conceptos salariales.

Al no probarse que el presupuesto quede por debajo de los costes derivados de dicho convenio en ese momento temporal, no se aprecia infraccion de la LCSP.

Riesgo y ventura y variaciones salariales futuras

El Tribunal asume la doctrina consolidada del TACRC -entre otras, Resolucion 937/2023, de 13 de julio- segun la cual los incrementos salariales derivados de la negociacion colectiva durante la ejecucion del contrato forman parte del riesgo y ventura del contratista.

Asimismo, recoge criterios coincidentes del Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid (Resolucion 209/2021) y del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y Leon (Resolucion 46/2020).

En consecuencia, no procede rehacer el presupuesto base por posibles actualizaciones futuras no vigentes al tiempo de la licitacion.

Absentismo laboral como elemento de calculo

En relacion con el 11 por ciento de absentismo incorporado al presupuesto, el Tribunal recuerda la doctrina de su propia Resolucion 085/2019, asi como la del TACRC en la Resolucion 729/2018, y pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad de Madrid (Resolucion 239/2022) y del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y Leon (Resolucion 98/2024).

Conforme a esta doctrina, el absentismo no constituye una condicion de trabajo sino una manifestacion de su incumplimiento y no es un dato legalmente exigible ex articulo 130.1 de la LCSP para la determinacion de los costes laborales de la subrogacion.

Se trata de un parametro incierto y variable, cuya cuantificacion en fase preparatoria solo puede ser hipotetica y tecnica. Al no aportar la recurrente prueba que desvirtue el porcentaje aplicado, el motivo se desestima.

Conclusión Doctrinal

• El presupuesto base debe ajustarse a los precios de mercado y al convenio colectivo vigente en el momento de aprobacion del pliego, conforme a los articulos 100, 101 y 102 LCSP.
• No procede recalcular el presupuesto por actualizaciones salariales publicadas con posterioridad a la licitacion.
• La fijacion del precio es un juicio tecnico sujeto a discrecionalidad, revisable solo por error manifiesto, arbitrariedad o infraccion normativa.
• Los incrementos salariales futuros no pactados forman parte del riesgo y ventura del contratista.
• El absentismo es un dato incierto que puede estimarse tecnicamente y no constituye un coste laboral exigible en los terminos del articulo 130 LCSP.

En la practica, esta resolucion consolida el criterio de que los organos de contratacion deben fundamentar y documentar adecuadamente el calculo del presupuesto, pero no estan obligados a anticipar variaciones futuras ni a adaptar el PBL a cambios normativos o convencionales posteriores a su aprobacion.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion 161/2026, de 27 de mayo, del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias.
• Resolucion 086/2026, de 9 de marzo, del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias.
• Resoluciones 085/2019 del mismo Tribunal.

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:

• Resoluciones 237/2017, 423/2017, 68/2022, 587/2019, 729/2018, 937/2023, 1188/2022, 1671/2023, 174/2025, 390/2025, 449/2024, 1066/2021, 356/2022, 613/2023, 1405/2024.

Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra:

• Acuerdo 23/2024.

Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucia:

• Resoluciones 400/2019, 50/2020, 224/2020, 237/2020, 253/2021, 107/2022, 199/2025, 355/2025, 226/2020, 503/2021.

Tribunal Administrativo de Contratacion Publica de la Comunidad de Madrid:

• Resoluciones 209/2021, 239/2022.

Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y Leon:

• Resoluciones 46/2020, 98/2024.

Sentencias

Tribunal Constitucional:

• STC 219/2004, de 29 de noviembre.
• STC 86/2004, de 10 de mayo.

Tribunal Supremo:

• STS de 23 de noviembre de 2007, Roj 8950/2007.
• STS de 18 de marzo de 2011, Roj 1546/2011.
• STS de 6 de julio de 2011, Roj 5208/2011.
• STS de 25 de febrero de 2013, Roj 877/2013.
• STS de 18 de marzo de 2014, Roj 1149/2014.
• STS de 3 de julio de 2015, Roj 3391/2015.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 44, 46, 48, 49, 50, 51, 56.3, 58.2, 100, 101, 102, 130.
• Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre: articulos 24.1 y 31.4.
• Decreto 10/2015, de 12 de febrero.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulos 10.1 y 46.1.
• Ley Organica 3/2007, de 22 de marzo, articulo 5.