Resumen de la Resolucion 54/2026 del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra

La Resolucion 54/2026, adoptada mediante Acuerdo 54/2026, de 5 de junio, por el Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra, resuelve la reclamacion especial interpuesta por la mercantil ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A. contra la Resolucion 422/2026, de 22 de abril, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se adjudico el contrato denominado SER 07/2026: Servicio de limpieza del Hospital Reina Sofia de Tudela del Servicio Navarro de Salud.

La controversia juridica gira en torno a la valoracion de un criterio de adjudicacion sometido a juicio de valor, concretamente el relativo a la organizacion y distribucion del personal de limpieza, al entender la empresa recurrente que el organo de contratacion introdujo subcriterios no previstos en los pliegos, vulnerando los principios de transparencia, igualdad y lex contractus recogidos en la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Publicos de Navarra, en adelante LFCP, especialmente en sus articulos 53, 59.2.c), 64, 100 y 124.

El Tribunal examina, en primer lugar, la legitimacion activa de la recurrente conforme a los articulos 122.1 y 123.1 de la LFCP y la doctrina del Tribunal Supremo sobre interes legitimo. Asimismo, analiza el alcance de la discrecionalidad tecnica en la valoracion de criterios sujetos a juicio de valor, recordando su propia doctrina consolidada y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea sobre la prohibicion de introducir subcriterios no previstos en los pliegos.

Tras un analisis detallado del pliego, del informe tecnico de valoracion y de las alegaciones de las partes, el Tribunal concluye que los elementos utilizados por el organo de contratacion para valorar las ofertas no constituyen subcriterios nuevos, sino concreciones metodologicas encuadrables en el criterio de adjudicacion previsto en la clausula 10 del PCAP. Asimismo, aprecia que la valoracion de la oferta de ACCIONA esta suficientemente motivada y que no se ha vulnerado el principio de igualdad respecto a otras licitadoras, especialmente ISS FACILITY SERVICES, S.A., adjudicataria del contrato, ni ZAINTZEN, S.A.U..

En consecuencia, el Tribunal acuerda desestimar la reclamacion especial, mantener la adjudicacion a favor de ISS FACILITY SERVICES, S.A., y confirmar la plena validez del procedimiento de licitacion.

Detalles Generales de la Resolucion

• Numero de Resolucion: Acuerdo 54/2026, correspondiente al Expediente 42/2026.

• Fecha: 5 de junio de 2026. La resolucion de adjudicacion impugnada es de fecha 22 de abril de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra. La resolucion fue adoptada por unanimidad y firmada por su Presidenta, Idoia Tajadura Tejada, y los Vocales Natividad Goñi Urriza y Javier Moreno Zudaire.

• Expediente: 42/2026 en sede del Tribunal. El contrato licitado es identificado como SER 07/2026.

• Organismo: Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, organismo autonomo adscrito al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra.

• Objeto del Contrato: Prestacion del servicio integral de limpieza del Hospital Reina Sofia de Tudela, incluyendo organizacion de turnos, cobertura de zonas hospitalarias clasificadas por nivel de riesgo, gestion de incidencias y cumplimiento de horas optimas conforme a pliegos.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A.
  • Adjudicataria: ISS FACILITY SERVICES, S.A.
  • Organo de contratacion: Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
  • Otras licitadoras relevantes: ZAINTZEN, S.A.U., ILUNION LIMPIEZA Y MEDIO AMBIENTE, S.A., LIMPIEZA Y MANTENIMIENTO IMPACTO, S.L.U., ITMA, S.L.U., entre otras.

• Importe de Licitacion: No consta expresamente en el texto analizado el importe economico, si bien se trata de un contrato de servicios de ambito hospitalario de gran volumen, sujeto a publicacion en el DOUE.

• Comunidad Autonoma: Comunidad Foral de Navarra, aplicandose la Ley Foral 2/2018, de Contratos Publicos.

Antecedentes de la resolucion

El procedimiento de licitacion se inicio con la publicacion, el 23 de septiembre de 2025, del anuncio en el Diario Oficial de la Union Europea y en el Portal de Contratacion de Navarra. El contrato, identificado como SER 07/2026, tenia por objeto la prestacion del servicio de limpieza del Hospital Reina Sofia de Tudela.

El 23 de octubre de 2025, la Mesa de Contratacion procedio a la apertura del Sobre A, correspondiente a la documentacion administrativa, admitiendo a varias empresas y requiriendo subsanacion a ISS FACILITY SERVICES, S.A., que fue posteriormente admitida.

Ese mismo mes se abrio el Sobre B, relativo a los criterios sometidos a juicio de valor, encargandose su evaluacion al Servicio de Gestion Economica y Servicios Generales del Area de Salud de Tudela.

El 18 de marzo de 2026, la Mesa aprobo el informe tecnico de valoracion y excluyo a dos licitadoras por no alcanzar la puntuacion minima exigida en los criterios cualitativos.

El 31 de marzo de 2026 se abrio el Sobre C, correspondiente a criterios evaluables mediante formulas. Se requirio justificacion de oferta anormalmente baja a ITMA, S.L.U., que fue finalmente excluida el 10 de abril por insuficiente justificacion.

Tras la asignacion de puntuaciones finales, se requirio documentacion previa a la adjudicacion a ISS FACILITY SERVICES, S.A., como mejor oferta calidad-precio. El 15 de abril se propuso formalmente su adjudicacion y el 22 de abril de 2026 se dicto la Resolucion 422/2026 adjudicando el contrato.

El 3 de mayo de 2026, ACCIONA interpuso reclamacion especial solicitando la anulacion integra del procedimiento.

Argumentos de las partes

ACCIONA fundamento su reclamacion en dos grandes bloques:

En primer lugar, alego la introduccion de subcriterios no previstos en el pliego en la valoracion del criterio A.1 relativo a la organizacion y distribucion del personal. Invoco los articulos 59.2.c) y 64 de la LFCP y la jurisprudencia del TJUE, especialmente la sentencia de 24 de enero de 2008, sobre la prohibicion de introducir subcriterios a posteriori.

Sostuvo que el informe tecnico creo una escala aritmetica de penalizaciones no contemplada en el PCAP, afectando decisivamente al resultado final.

En segundo lugar, denuncio falta de motivacion y trato desigual respecto a ISS y ZAINTZEN, detallando cada detraccion aplicada a su oferta y calificandolas de contradictorias o desproporcionadas.

El organo de contratacion defendio que no se introdujeron subcriterios nuevos, sino concreciones metodologicas razonables del criterio previsto, amparadas en la discrecionalidad tecnica y en la doctrina del TACRC, citando la Resolucion 74/2024.

ISS FACILITY SERVICES, S.A. se adhirio a esta defensa, argumentando que las deficiencias detectadas en la oferta de ACCIONA eran objetivas y verificables y que no existia trato desigual.

Decision del Tribunal

El Tribunal analiza la cuestion a la luz de los articulos 53.1, 100.3, 122, 123, 124 y 127 de la LFCP, asi como su propia doctrina en acuerdos anteriores como el 27/2026 y el 8/2026.

Concluye que:

1. No se han introducido subcriterios nuevos. Los elementos considerados en la valoracion estaban directamente vinculados al criterio A.1 y a las prescripciones tecnicas del Anexo III.

2. La metodologia de detracciones constituye una herramienta de motivacion y objetivacion legitima dentro del margen de discrecionalidad tecnica.

3. La valoracion de la oferta de ACCIONA esta suficientemente motivada conforme al articulo 100.3 de la LFCP y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, incluyendo la sentencia de 4 de abril de 2012.

4. No existe vulneracion del principio de igualdad, pues las diferencias de puntuacion responden a diferencias tecnicas sustanciales.

En consecuencia, acuerda desestimar la reclamacion y confirmar la adjudicacion.

Conclusion

El Tribunal confirma la plena validez del procedimiento y la adjudicacion a ISS FACILITY SERVICES, S.A. La consecuencia inmediata es el levantamiento de la suspension automatica prevista en el articulo 124.4 de la LFCP y la posibilidad de formalizar el contrato.

ACCIONA solo puede acudir ahora a la via contencioso-administrativa ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de dos meses.

Impacto y Relevancia

La resolucion reafirma la doctrina sobre los limites de la discrecionalidad tecnica y sobre la distincion entre subcriterios nuevos y concreciones metodologicas legitimas.

Confirma que la introduccion de escalas internas de valoracion no vulnera la transparencia si no altera el contenido del criterio ni introduce factores sorpresivos.

Refuerza la seguridad juridica en la contratacion publica navarra y consolida la linea interpretativa del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra en materia de motivacion y control de los juicios de valor.

La resolucion no crea doctrina radicalmente nueva, pero consolida criterios existentes y ofrece una aplicacion detallada al ambito especifico de servicios hospitalarios, donde la organizacion operativa del personal es determinante para la calidad del servicio publico.

Doctrina aplicada por el tribunal

Lex contractus y vinculacion al pliego

El Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra parte de la consideracion del pliego como verdadera "lex contractus", conforme al articulo 53.1 de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Publicos. Ello implica que tanto las licitadoras como el organo de contratacion quedan vinculados por su contenido, debiendo ajustarse las proposiciones y su valoracion a lo estrictamente previsto en el mismo.

Al no haber sido impugnados los pliegos en tiempo y forma, el Tribunal afirma que el criterio de adjudicacion relativo a la organizacion y distribucion del personal debe aplicarse en los terminos definidos en la clausula 10 y en conexion con las prescripciones tecnicas del Anexo III. La legalidad de la valoracion se examina, por tanto, a la luz de dicha regulacion contractual, sin posibilidad de alterar o reinterpretar su contenido fuera de los limites establecidos.

Prohibicion de introducir subcriterios a posteriori y concrecion metodologica legitima

La reclamante sostenia que el informe tecnico introdujo subcriterios y penalizaciones no previstos en el pliego. El Tribunal analiza esta cuestion a la luz de su propia doctrina, recogida en los Acuerdos 78/2022, 38/2023, 19/2014 y 90/2023, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea, en particular la Sentencia de 24 de enero de 2008 y la Sentencia de 24 de noviembre de 2005, asi como de la Resolucion 22/2018 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Conforme a dicha doctrina, no pueden fijarse a posteriori subcriterios o coeficientes que modifiquen los criterios establecidos, que hubieran podido influir en la preparacion de las ofertas o que tengan efecto discriminatorio. Sin embargo, es admisible una concrecion metodologica del criterio siempre que no altere su contenido.

Aplicando este canon, el Tribunal concluye que los elementos utilizados en el informe tecnico -concordancia de anexos, cobertura de zonas y turnos, adecuacion de horarios a la actividad asistencial, organizacion de incidencias y distribucion de especialistas- no constituyen criterios nuevos, sino concreciones del criterio A.1, directamente vinculadas a las exigencias del pliego tecnico. Por ello, descarta la vulneracion de los principios de transparencia, igualdad y no discriminacion.

Discrecionalidad tecnica y limites del control revisor

El Tribunal reitera su doctrina sobre la discrecionalidad tecnica en la valoracion de criterios sujetos a juicio de valor, recogida en los Acuerdos 8/2026 y 27/2026, con referencia a la Resolucion 147/2019 del Organo Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autonoma de Euskadi, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de febrero de 2016 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2005.

La valoracion tecnica goza de presuncion de acierto y veracidad, y el control del Tribunal se limita a verificar la adecuacion al pliego, la existencia de motivacion suficiente y la ausencia de error patente, arbitrariedad o desviacion de poder. No corresponde al organo revisor sustituir el juicio tecnico por otro alternativo.

En el caso concreto, el Tribunal entiende que las detracciones aplicadas responden a deficiencias organizativas concretas -excesos horarios, inadecuacion de horarios en zonas de riesgo, deficiente cobertura nocturna o ausencia de zonas en fines de semana- y que no se ha acreditado error manifiesto alguno que permita desvirtuar la presuncion de acierto del informe tecnico.

Exigencia y suficiencia de la motivacion

Con apoyo en el articulo 100.3 de la Ley Foral 2/2018, y en su doctrina anterior -Acuerdos 72/2025, 56/2024, 47/2024 y 81/2023-, asi como en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 16 de julio de 2001, 4 de abril de 2012, 29 de marzo de 2005 y 24 de julio de 2012) y en la Sentencia 213/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, el Tribunal recuerda que la motivacion debe ser suficiente, racional y permitir el control del ejercicio de la discrecionalidad.

Examinado el informe tecnico, aprecia que se detallan las concretas deficiencias detectadas en la oferta de la reclamante, la incidencia organizativa de cada una y la puntuacion detraida en cada caso. Considera que el informe expresa el proceso logico seguido y permite a la licitadora conocer y combatir las razones de la valoracion, lo que efectivamente hizo en su recurso. Por ello, descarta la alegada falta de motivacion.

Principio de igualdad y no discriminacion en la valoracion comparativa

Frente a la alegada desigualdad respecto de ISS FACILITY SERVICES, S.A. y ZAINTZEN, el Tribunal analiza las concretas diferencias tecnicas apreciadas en el informe.

Concluye que, aunque pudiera existir coincidencia en algun elemento aislado -como el numero total de horas nocturnas-, la organizacion concreta de la adjudicataria no presentaba los mismos defectos estructurales detectados en la oferta de la reclamante. En el caso de ZAINTZEN, la unica deficiencia relevante fue la falta de concrecion en el plan, penalizada con dos puntos, sin apreciarse excesos horarios ni omisiones de cobertura.

En consecuencia, la distinta puntuacion responde a diferencias tecnicas sustanciales entre las ofertas, sin que se acredite trato discriminatorio alguno.

Conclusion Doctrinal

• El pliego constituye la lex contractus y vincula plenamente la valoracion de las ofertas conforme al articulo 53.1 de la Ley Foral 2/2018.
• No existe introduccion ilicita de subcriterios cuando la metodologia aplicada supone una concrecion razonada del criterio publicado y se basa en exigencias ya contenidas en el pliego tecnico.
• La valoracion de criterios sujetos a juicio de valor forma parte de la discrecionalidad tecnica y solo es revisable por error patente, arbitrariedad o falta de motivacion.
• La motivacion es suficiente cuando el informe tecnico identifica las deficiencias, su impacto organizativo y la puntuacion asignada, permitiendo un recurso fundado.
• No hay vulneracion del principio de igualdad si las diferencias de puntuacion obedecen a deficiencias organizativas distintas y objetivamente apreciadas.

En la practica, la resolucion refuerza la legitimidad de metodologias internas de valoracion siempre que no alteren los criterios publicados y esten debidamente motivadas, limitando el exito de impugnaciones basadas en discrepancias tecnicas no acreditadas como errores manifiestos.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra: Acuerdos 78/2022, 38/2023, 19/2014, 90/2023, 8/2026, 27/2026, 72/2025, 56/2024, 47/2024, 81/2023.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: Resolucion 22/2018, de 12 de enero.
• Organo Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autonoma de Euskadi: Resolucion 147/2019, de 13 de septiembre.

Sentencias

• Tribunal de Justicia de la Union Europea: Sentencias de 24 de enero de 2008 y 24 de noviembre de 2005.
• Tribunal Supremo: Sentencias de 16 de julio de 2001; 29 de marzo de 2005; 29 de junio de 2005; 4 de abril de 2012; 24 de julio de 2012.
• Tribunal Superior de Justicia de Navarra: Sentencia de 24 de febrero de 2016; Sentencia 213/2022, de 6 de julio.

Legislacion

• Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Publicos: articulos 53.1, 100.3 y 124.3.c).