Resumen de la Resolucion 1029/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La Resolucion 1029/2026, dictada el 17 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, resuelve el recurso especial en materia de contratacion interpuesto por Fundacion Hospitalarias Madrid contra la adjudicacion del contrato denominado Servicios de Asistencia sanitaria en regimen hospitalario y ambulatorio para pacientes con Lesion Medular, Daño Cerebral Adquirido u otra discapacidad de origen neurologico, expediente SER-25-0270-OSA, convocado por la Gerencia de UMIVALE ACTIVA, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social numero 3.

El asunto gira en torno a la correcta aplicacion de un criterio de adjudicacion relativo a la experiencia y formacion del neurologo adscrito al contrato, especificamente la exigencia de que este dispusiera de un Master o Postgrado oficial en Neurorehabilitacion para obtener la maxima puntuacion prevista en el pliego. Tras una primera adjudicacion a favor de la propia Fundacion Hospitalarias Madrid, el Tribunal, mediante su Resolucion 45/2026, estimo el recurso de la mercantil Hospital San Vicente, S.L., anulo la adjudicacion y ordeno retrotraer actuaciones para aplicar el criterio de manera estrictamente conforme al sentido gramatical de los pliegos.

En ejecucion de dicha resolucion, el organo de contratacion volvio a valorar las ofertas y adjudico el contrato a Hospital San Vicente, S.L. Frente a esta nueva adjudicacion, la Fundacion Hospitalarias Madrid interpuso un segundo recurso especial alegando que, aunque inicialmente solo aporto el Doctorado en Neurociencia del neurologo propuesto, este tambien poseia un Master Universitario en Neuropsicologia que debia considerarse equivalente a la titulacion exigida en los pliegos o, al menos, susceptible de ser aportado mediante aclaracion o subsanacion.

El Tribunal analiza el recurso a la luz de los articulos 44, 47, 48, 50, 53, 57 y 58 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico, asi como del articulo 139.1 de la misma norma, que consagra el caracter vinculante de los pliegos. Igualmente, examina su propia doctrina sobre la distincion entre aclaracion, subsanacion y complemento de oferta, apoyandose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea y del Tribunal Supremo.

La resolucion concluye desestimando el recurso al considerar que la aportacion ex novo del Master Universitario en Neuropsicologia constituiria un complemento de oferta prohibido, ya que la titulacion exigida debia incluirse en el sobre C conforme a la clausula 19 del cuadro resumen del pliego de clausulas administrativas particulares. Asimismo, entiende que admitir dicha documentacion vulneraria el principio de igualdad y no discriminacion entre licitadores. Se acuerda el levantamiento de la suspension del procedimiento, de conformidad con el articulo 57.3 de la LCSP, y se declara que no concurre mala fe ni temeridad, por lo que no se impone multa.

La resolucion es definitiva en via administrativa y cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses, conforme a los articulos 11.1 letra f y 46.1 de la Ley 29/1998.

Detalles Generales de la Resolucion

• Numero de Resolucion: Resolucion numero 1029/2026, dictada en el recurso numero 402/2026 por la Seccion 2 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

• Fecha: 17 de junio de 2026. La notificacion del acuerdo de adjudicacion impugnado se produjo el 16 de febrero de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, organo colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda. La resolucion es adoptada en sesion formal y suscrita por la Presidenta y los Vocales del Tribunal.

• Expediente: SER-25-0270-OSA, relativo a la contratacion de servicios sanitarios especializados.

• Organismo: Gerencia de UMIVALE ACTIVA, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social numero 3.

• Objeto del Contrato: Prestacion de servicios de asistencia sanitaria en regimen hospitalario y ambulatorio para pacientes con lesion medular, daño cerebral adquirido u otras discapacidades de origen neurologico, lo que implica la intervencion de personal especializado, entre ellos un neurologo con determinada experiencia y formacion academica especifica.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: Fundacion Hospitalarias Madrid, representada por D. A. A. L.
  • Adjudicataria tras la retroaccion: Hospital San Vicente, S.L.
  • Organo de contratacion: Gerencia de UMIVALE ACTIVA.
  • Tribunal resolutor: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

• Importe de Licitacion: Valor estimado del contrato de 638.400 euros.

• Comunidad Autonoma: El contrato se tramita en el ambito estatal, al depender de una mutua colaboradora con la Seguridad Social, bajo el marco normativo de la LCSP.

Antecedentes de la resolucion

El procedimiento se inicia con la publicacion del anuncio de licitacion en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico el 21 de julio de 2025, mediante procedimiento abierto y tramitacion ordinaria. El contrato tenia un valor estimado de 638.400 euros, superando el umbral de 100.000 euros que habilita la interposicion del recurso especial conforme al articulo 44.1 a) de la LCSP.

Tras la evaluacion de ofertas, el 17 de septiembre de 2025 el organo de contratacion adjudico el contrato a Fundacion Hospitalarias Madrid por haber obtenido la mayor puntuacion.

Sin embargo, Hospital San Vicente, S.L. interpuso recurso especial el 10 de octubre de 2025 contra dicha adjudicacion. El Tribunal, en su Resolucion 45/2026, estimo el recurso al apreciar que se habia otorgado indebidamente la maxima puntuacion en el criterio relativo al neurologo propuesto por la Fundacion Hospitalarias Madrid, pese a no acreditar la posesion de un Master o Postgrado oficial en Neurorehabilitacion, tal como exigia literalmente la clausula 19 del pliego.

El Tribunal ordeno retrotraer las actuaciones al momento anterior a la valoracion de ese criterio, exigiendo que se aplicara conforme al sentido gramatical de sus palabras.

En cumplimiento de lo ordenado, el organo de contratacion volvio a valorar las ofertas y, el 16 de diciembre de 2025, adjudico el contrato a Hospital San Vicente, S.L.

Posteriormente, el 9 de marzo de 2026, Fundacion Hospitalarias Madrid interpuso nuevo recurso especial contra esta segunda adjudicacion, solicitando que se valorara el Master Universitario en Neuropsicologia del neurologo propuesto.

Argumentos de las partes

La recurrente sostuvo que el neurologo propuesto poseia no solo un Doctorado en Neurociencia, sino tambien un Master Universitario en Neuropsicologia por la Universidad Oberta de Cataluña, con contenidos teoricos y practicos en rehabilitacion neuropsicologica, incluyendo un practicum obligatorio de 12 ECTS.

Argumento que no aporto inicialmente este Master por considerar suficiente y superior el Doctorado, nivel 4 del MECES frente al nivel 3 del Master. A su juicio, no se trataba de modificar la oferta, sino de completar la acreditacion de una titulacion ya existente al cierre del plazo.

Invoco la doctrina del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2023 sobre la posibilidad de subsanacion casuistica de defectos formales, asi como el principio de proporcionalidad y libre concurrencia.

El organo de contratacion replico que la retroaccion ordenada no permitia aportar nueva documentacion y que el pliego era claro al exigir que la titulacion se incluyera en el sobre C, advirtiendo expresamente que, de no hacerlo, no seria valorada la opcion marcada.

Hospital San Vicente, S.L. defendio que admitir la nueva titulacion vulneraria el principio de igualdad de trato y supondria una ventaja competitiva indebida.

Decision del Tribunal

El Tribunal desestima el recurso. Reitera su doctrina sobre el caracter vinculante de los pliegos conforme al articulo 139.1 de la LCSP y distingue entre aclaracion, subsanacion y complemento de oferta.

Apoyandose en la jurisprudencia del TJUE, especialmente en los asuntos C-599/10 y C-927/19, asi como en su propia Resolucion 861/2024, concluye que no cabe aportar documentacion exigida por los pliegos tras la finalizacion del plazo de presentacion de ofertas.

Considera que la aportacion del Master Universitario en Neuropsicologia constituye un complemento de oferta prohibido y que, ademas, equiparar dicha titulacion a un Master en Neurorehabilitacion supondria alterar a posteriori el criterio de adjudicacion, vulnerando la igualdad.

Levanta la suspension del procedimiento conforme al articulo 57.3 de la LCSP y no impone multa al no apreciar mala fe, conforme al articulo 58.2.

Conclusion

La resolucion confirma la adjudicacion a favor de Hospital San Vicente, S.L. y consolida la aplicacion estricta de los pliegos como lex contractus. La Fundacion Hospitalarias Madrid queda definitivamente excluida de la adjudicacion salvo que interponga recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.

En la practica, el procedimiento puede continuar y formalizarse el contrato con la adjudicataria, al haberse levantado la suspension automatica.

Impacto y Relevancia

La resolucion reafirma la doctrina restrictiva del Tribunal sobre el complemento de oferta y la primacia del principio de igualdad sobre el de libre concurrencia cuando estan en juego documentos exigidos expresamente por los pliegos para la valoracion de criterios.

Confirma que la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2023 no altera la prohibicion de aportar ex novo documentacion necesaria para puntuar criterios de adjudicacion.

El fallo refuerza la seguridad juridica y la transparencia en la contratacion publica, subrayando que los licitadores deben extremar la diligencia en la preparacion de sus ofertas, pues la omision de documentos exigidos no podra subsanarse posteriormente si afecta a la puntuacion.

Doctrina aplicada por el tribunal

Carácter vinculante de los pliegos como lex contractus

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales parte de la premisa de que los pliegos rigen la licitación como verdadera lex contractus, vinculando tanto al órgano de contratación como a los licitadores. Esta doctrina, ya afirmada en la resolución 45/2026, se apoya expresamente en el artículo 139.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), conforme al cual la presentación de la proposición implica la aceptación incondicionada del contenido íntegro de los pliegos.

Aplicando este principio, el Tribunal recuerda que la cláusula 19 del cuadro resumen del PCAP exigía, para obtener 8 puntos en el criterio relativo al neurólogo, una experiencia de entre tres y menos de cinco años y, además, la posesión de un "Master o Postgrado oficial en Neurorehabilitación", debiendo aportarse la titulación en el sobre C. El pliego establecía expresamente que, de no incluirse la justificación acreditativa, la opción marcada no sería tenida en cuenta.

En consecuencia, no cabe reinterpretar ni flexibilizar a posteriori este requisito, ni admitir documentación no presentada en el momento procedimental previsto.

Interpretación estricta de los criterios de adjudicación

El Tribunal reitera que la aplicación del criterio controvertido debe realizarse conforme al sentido gramatical de sus términos, tal como ya declaró en la resolución 45/2026. La exigencia de un "Master o Postgrado oficial en Neurorehabilitación" es clara y concreta.

En coherencia con dicha interpretación, el Tribunal rechaza tanto la equiparación previa de un Doctorado en Neurociencia como la pretendida equiparación actual de un Master Universitario en Neuropsicología con el título específicamente exigido. Admitir tal equivalencia supondría alterar el alcance objetivo del criterio de adjudicación definido en el pliego.

La resolución subraya que permitir esa ampliación equivaldría a modificar las reglas de valoración después de presentadas las ofertas, lo que resultaría incompatible con la configuración del criterio establecida en la cláusula 19 del PCAP y con el artículo 139.1 LCSP.

Distinción entre aclaración, subsanación y complemento de oferta

El núcleo doctrinal de la resolución se centra en la delimitación entre aclaración, subsanación y complemento de oferta, conforme a la doctrina consolidada del propio Tribunal, expuesta de forma sistemática en la resolución 861/2024.

El Tribunal distingue:

• La aclaración, admisible cuando existen errores materiales o dudas sobre documentación ya aportada, siempre que no se modifique la oferta.
• La subsanación, posible respecto de defectos formales en la acreditación de requisitos cumplidos en plazo.
• El complemento de oferta, consistente en aportar documentación claramente exigida en los pliegos y no presentada con la oferta, que resulta inadmisible.

Para fundamentar esta posición, el Tribunal invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en particular las sentencias de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10, y de 7 de septiembre de 2021, asunto C-927/19, que impiden que una solicitud de aclaraciones supla la falta de documentos exigidos por los pliegos. Asimismo, cita las sentencias del Tribunal General de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08, y de 14 de junio de 2023, asunto T-376/21, en la misma línea.

También analiza la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2023, recurso 6806/2020, concluyendo que no altera esta doctrina, pues se refiere a supuestos de subsanación de defectos formales en documentación ya presentada, no a la aportación ex novo de documentación omitida.

En el caso concreto, la aportación del Master Universitario en Neuropsicología no constituye una aclaración ni una subsanación, sino un auténtico complemento de oferta, ya que dicha titulación no fue incluida en el sobre C, como exigía expresamente la cláusula 19 del PCAP. Por ello, su admisión vulneraría las reglas del procedimiento.

Principio de igualdad y no discriminación

El Tribunal conecta la inadmisión del complemento de oferta con el principio de igualdad y no discriminación entre licitadores. Permitir la aportación posterior de una titulación no presentada en plazo otorgaría una ventaja competitiva a la recurrente frente a quienes sí ajustaron su oferta a las exigencias documentales del pliego dentro del plazo.

Además, equiparar un Master en Neuropsicología al título específico requerido implicaría una alteración a posteriori del criterio de adjudicación, desconocida para los demás licitadores en el momento de formular sus proposiciones, quebrantando así las condiciones de igualdad en la competencia.

Por ello, el respeto al principio de igualdad refuerza tanto la interpretación estricta del pliego como la negativa a admitir nueva documentación tras la finalización del plazo de presentación de ofertas.

Límites de la retroacción de actuaciones

La resolución precisa que la retroacción ordenada en la resolución 45/2026 se limitaba a efectuar una nueva valoración del criterio conforme al sentido gramatical del pliego, pero no habilitaba la aportación de nueva documentación.

La nueva evaluación debía realizarse exclusivamente con la documentación obrante en el expediente en el momento del cierre del plazo de presentación de ofertas. Admitir documentación adicional desbordaría el alcance de la retroacción y alteraría el equilibrio competitivo del procedimiento.

Conclusión Doctrinal

• Los pliegos constituyen la lex contractus y vinculan estrictamente a órgano de contratación y licitadores, conforme al artículo 139.1 LCSP.
• Los criterios de adjudicación deben aplicarse según el sentido gramatical de sus términos, sin equiparaciones no previstas.
• No es admisible aportar, tras el cierre del plazo, documentación exigida en pliegos para la puntuación: ello constituye un complemento de oferta prohibido.
• La aclaración y la subsanación solo operan respecto de documentación ya presentada y sin alterar la oferta.
• La retroacción de actuaciones no permite introducir nuevos documentos, sino únicamente reevaluar con los ya existentes.
• La salvaguarda del principio de igualdad impide flexibilizar requisitos o admitir documentación extemporánea, consolidando un criterio restrictivo con efectos relevantes para futuras licitaciones en la fase de valoración técnica.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

• Resolución 1029/2026, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolución 45/2026, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolución 861/2024, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Sentencias

• Tribunal de Justicia de la Unión Europea

  • Sentencia de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10.
  • Sentencia de 7 de septiembre de 2021, asunto C-927/19.

• Tribunal General de la Unión Europea

  • Sentencia de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08.
  • Sentencia de 14 de junio de 2023, asunto T-376/21.

• Tribunal Supremo

  • Sentencia de 6 de julio de 2004, recurso 265/2003.
  • Sentencia de 25 de mayo de 2015, recurso 322/2014.
  • Sentencia de 20 de noviembre de 2023, recurso 6806/2020.

Legislación

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público

  • Artículo 139.1.
  • Artículo 53.
  • Artículo 57.3.
  • Artículo 58.2.

• Cláusula 19 del cuadro resumen del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).