Resumen de la Resolución 1094/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La Resolución 1094/2026, dictada el 25 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, analiza y estima el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la Asociación Nacional de Empresas de Control de Plagas y Sanidad Ambiental, ANECPSA, contra el anuncio de licitación y los pliegos que regían un contrato convocado por la Dirección Provincial de Girona de la Tesorería General de la Seguridad Social, TGSS.

El contrato impugnado tenía por objeto la prestación conjunta de servicios de limpieza, desinfección, desinsectación y desratización en diversas dependencias de la TGSS en Girona, así como la recogida, transporte, destrucción y reciclaje de papel, cartón y plásticos. El valor estimado del contrato ascendía a 586.776,86 euros, con una duración inicial de un año prorrogable por otro adicional.

El núcleo del conflicto jurídico se centró en la decisión del órgano de contratación de no dividir el contrato en lotes, agrupando bajo una única licitación prestaciones que, según la asociación recurrente, eran material y funcionalmente diferenciadas y correspondían a sectores económicos distintos. ANECPSA sostuvo que dicha decisión vulneraba el artículo 99.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, LCSP, que establece como regla general la división en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, con el fin de favorecer la participación de pequeñas y medianas empresas.

El Tribunal, tras examinar el expediente y la motivación ofrecida por el órgano de contratación, concluye que la justificación de la no división en lotes fue genérica e insuficiente. Considera que no se acreditaron de forma concreta y específica las dificultades técnicas que, conforme al artículo 99.3.b) de la LCSP, podrían justificar la ejecución unitaria por razones de correcta ejecución del contrato. En consecuencia, estima el recurso, anula el anuncio de licitación y los pliegos, y ordena levantar la suspensión cautelar previamente acordada, dejando sin efecto la licitación en los términos inicialmente planteados.

La resolución reafirma la primacía del principio de concurrencia y el mandato legal de facilitar el acceso de las pymes a la contratación pública, alineado con el Considerando 78 de la Directiva 2014/24/UE, consolidando así la doctrina del Tribunal sobre la exigencia de motivación reforzada cuando se decide no dividir en lotes.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Resolución numero 1094/2026, dictada en el recurso especial en materia de contratación numero 445/2026, Sección 2 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

• Fecha: 25 de junio de 2026. La suspensión cautelar del procedimiento había sido acordada previamente el 1 de abril de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, organo colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda, competente en virtud del artículo 45 de la LCSP. La resolución se dicta en sesión formal del Tribunal y aparece suscrita por la Presidenta y los Vocales.

• Expediente: Expediente de contratación numero 2026/170090, promovido por la Dirección Provincial de Girona de la TGSS.

• Organismo: Dirección Provincial de Girona de la Tesorería General de la Seguridad Social, organismo dependiente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

• Objeto del Contrato: Prestación conjunta de servicios de limpieza de edificios, desinfección, desinsectación y desratización en diversas dependencias administrativas de la TGSS en Girona, incluyendo la Dirección Provincial, la Administración y URE 17/03 de Figueres, el edificio de Ripoll y el sotano del edificio de Santa Clara numero 35. Asimismo, incluía la recogida, transporte, triturado, destrucción y reciclaje de papel, cartón y plásticos. Los codigos CPV incluidos eran 90919200, 90911200, 90921000, 90923000, 90511000 y 90511400.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: D. J. C. S. C., en representación de la Asociación Nacional de Empresas de Control de Plagas y Sanidad Ambiental, ANECPSA.
  • Organo de contratación: Dirección Provincial de Girona de la TGSS.
  • No consta adjudicatario, ya que el recurso se interpone contra el anuncio y los pliegos antes de la adjudicación.

• Importe de Licitación: Valor estimado de 586.776,86 euros. Duración inicial de un año con posibilidad de prorroga por un año adicional.

• Comunidad Autónoma: Catalunya, siendo de aplicación la normativa estatal básica en materia de contratación publica, en particular la LCSP y la normativa europea de referencia.

Antecedentes de la resolución

El procedimiento se inicia con la convocatoria, por parte de la Dirección Provincial de Girona de la TGSS, de una licitación mediante procedimiento abierto y tramitación ordinaria para contratar un conjunto amplio de servicios auxiliares vinculados al mantenimiento y salubridad de sus dependencias.

El anuncio de licitación fue publicado el 25 de febrero de 2026 en la Plataforma de Contratación del Sector Publico y en el Diario Oficial de la Union Europea. Posteriormente, el 17 de marzo de 2026, se publicó en el Boletin Oficial del Estado. Ese mismo dia, el organo de contratación acordó ampliar el plazo de presentación de ofertas hasta el 7 de abril de 2026 a las 19:00 horas, publicando el acuerdo en la Plataforma.

El contrato agrupaba bajo una unica licitación prestaciones tradicionalmente diferenciadas en el mercado: limpieza ordinaria de edificios, servicios DDD y gestion de residuos documentales y plasticos.

El 18 de marzo de 2026, apenas un dia despues de la publicación en el BOE, ANECPSA interpuso recurso especial en materia de contratación contra el anuncio de licitación, el Pliego de Clausulas Administrativas Particulares y el Pliego de Prescripciones Tecnicas.

El organo de contratación remitió el expediente junto con el informe previsto en el artículo 56.2 de la LCSP, solicitando la desestimación del recurso.

El 1 de abril de 2026, la Secretaria del Tribunal acordó, por delegación, la medida cautelar de suspensión del procedimiento de contratación, en los términos de los artículos 49 y 56 de la LCSP, precisando que no afectaba al plazo de presentación de ofertas ni impedía su finalización, quedando el levantamiento de la suspensión condicionado a la resolución del recurso conforme al artículo 57.3.

Argumentos de las partes

Argumentos de la asociación recurrente

ANECPSA fundamenta su recurso en la vulneración del artículo 99.3 de la LCSP. Recuerda que la norma establece como regla general la división en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, siendo la no división una excepción que debe estar debidamente justificada en el expediente.

Sostiene que el contrato integra al menos tres prestaciones claramente diferenciadas:

• Limpieza ordinaria de edificios.
• Servicios de desinfección, desinsectación y desratización.
• Recogida, transporte, destrucción y reciclaje de papel, cartón y plasticos.

Cada una de estas actividades corresponde a sectores empresariales distintos, con codigos CPV diferenciados y especializaciones tecnicas propias. Alega que su ejecución independiente no dificultaría tecnicamente la correcta prestación del servicio.

La asociación critica que la memoria justificativa y el informe de no división se limiten a invocar de forma generica la mayor eficacia de la adjudicación unica y la simplificación administrativa, sin aportar datos concretos que acrediten que la división comprometería la correcta ejecución del contrato.

Invoca la doctrina consolidada del Tribunal, entre otras la Resolución 1026/2018 y la 349/2023, según la cual la motivación no puede consistir en la mera reproducción de formulas legales ni en alegaciones abstractas sobre coordinación, sino que debe referirse a circunstancias especificas del contrato concreto.

Asimismo, subraya que la propia TGSS mantenía vigente un contrato separado para la destrucción y reciclaje de papel, lo que demostraría que la pretendida unidad funcional no es real.

Argumentos del organo de contratación

La Dirección Provincial de Girona defiende que todas las prestaciones forman parte de un servicio global destinado a garantizar la salubridad, higiene y mantenimiento integral de las dependencias administrativas.

Sostiene que existe una interrelación operativa entre limpieza, tratamientos DDD y retirada de residuos, que requiere planificación conjunta y un unico responsable para evitar solapamientos, reinfestaciones o fallos de coordinación.

Invoca como motivos validos conforme al artículo 99.3.b) de la LCSP la dificultad tecnica que supondría la ejecución por una pluralidad de contratistas y el riesgo para la correcta ejecución del contrato.

Añade razones de optimización de recursos y simplificación administrativa, asi como la limitación de medios humanos para gestionar multiples contratos.

Niega que se restrinja la concurrencia, al tratarse de un procedimiento abierto con criterios proporcionados.

Decisión del Tribunal

El Tribunal comienza afirmando su competencia conforme al artículo 45 de la LCSP y reconoce la legitimación de ANECPSA en virtud del artículo 48, al tratarse de una organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados.

En el fondo del asunto, el Tribunal analiza el artículo 99.3 de la LCSP, recordando que la división en lotes es la regla general y la no división una excepción que debe justificarse debidamente.

Rechaza que exista una unidad funcional inescindible. Señala que la existencia de seis codigos CPV distintos evidencia la autonomia de las prestaciones. Destaca como elemento relevante que el servicio de destrucción de papel se venía contratando separadamente, lo que contradice la tesis de la inseparabilidad tecnica.

Apoyandose en su doctrina previa, especialmente en la Resolución 373/2026 y la 394/2025, insiste en que la justificación debe centrarse en las dificultades que la división generaría para la correcta ejecución, no en las ventajas abstractas de la contratación unificada.

Considera que la memoria justificativa, el PCAP y el informe de no división no contienen datos concretos, tecnicos u operativos que expliquen por que en este contrato especifico la división dificultaría la ejecución.

Subraya que el informe emitido en el tramite del recurso no puede suplir la falta de motivación inicial en el expediente de contratación.

En consecuencia, estima el recurso y acuerda:

• Anular el anuncio de licitación y los pliegos, de conformidad con el artículo 57.2 de la LCSP.
• Levantar la suspensión del procedimiento conforme al artículo 57.3.

Declara que la resolución es definitiva en via administrativa, pudiendo interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses, conforme a los artículos 11.1.f y 46.1 de la Ley 29/1998.

Conclusión

La Resolución 1094/2026 supone la anulación integra de la licitación promovida por la Dirección Provincial de Girona de la TGSS al considerar que no se justificó adecuadamente la no división en lotes del contrato.

La consecuencia inmediata es que el organo de contratación deberá retrotraer actuaciones y, en su caso, aprobar nuevos pliegos que contemplen la división en lotes o motiven de forma especifica y suficiente su no división conforme a las exigencias del artículo 99.3 de la LCSP.

Para ANECPSA y las empresas del sector DDD, la resolución abre la puerta a una eventual licitación segmentada que facilite su participación directa sin necesidad de integrarse en ofertas conjuntas con empresas de limpieza o gestion de residuos.

Impacto y Relevancia

La resolución refuerza la seguridad juridica al consolidar la doctrina del Tribunal sobre la exigencia de motivación reforzada en la no división en lotes. Confirma que la discrecionalidad tecnica del organo de contratación no es absoluta y esta sujeta a control cuando la motivación es generica o estereotipada.

Reafirma el principio de concurrencia y la orientacion pro pyme de la contratación publica, en linea con el Considerando 78 de la Directiva 2014/24/UE.

No introduce un criterio radicalmente nuevo, pero consolida una linea jurisprudencial exigente en materia de motivación, que previsiblemente influira en futuros expedientes, obligando a los organos de contratación a documentar de forma concreta las razones tecnicas que impidan la división.

En definitiva, la Resolución 1094/2026 constituye un nuevo hito en la consolidación de un modelo de contratación publica mas abierto, competitivo y transparente, en el que la división en lotes deja de ser una mera recomendación para convertirse en una exigencia real y controlable.

Doctrina aplicada por el tribunal

Legitimacion de las asociaciones empresariales

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales reconoce legitimacion a la asociacion recurrente conforme al articulo 48 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico (LCSP). Aplica su doctrina reiterada, sintetizada en la Resolucion 506/2025, de 3 de abril, segun la cual las asociaciones empresariales estan legitimadas cuando actuan en defensa de los intereses de sus asociados y la eventual estimacion del recurso puede generar una ventaja o eliminar una situacion de desventaja para estos.

El Tribunal asume expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sala III, entre otras, las Sentencias de 11 de junio de 2013 (Roj STS 3174/2013), 26 de febrero de 2008 (Roj STS 1052/2008), 14 de septiembre de 2004 (Roj STS 5670/2004), 29 de enero de 2002 (Roj STS 514/2002), 16 de noviembre de 2001 (Roj STS 8951/2001) y 16 de marzo de 1967 (Roj STS 189/1967), que definen el interes legitimo como aquel que puede resultar beneficiado de forma efectiva, directa o indirecta, y no como un mero interes abstracto por la legalidad. Con base en ello, concluye que ANECPSA ostenta interes legitimo suficiente.

Improcedencia del tramite probatorio cuando la controversia es juridica

El Tribunal rechaza la apertura de un tramite probatorio especifico al considerar que la controversia es estrictamente juridica y puede resolverse con la documental aportada y el expediente administrativo, incluido el informe previsto en el articulo 56.2 de la LCSP.

Afirma que no procede acordar prueba cuando los elementos necesarios para resolver ya obran en las actuaciones, consolidando el criterio de que el recurso especial no exige fase probatoria si la cuestion litigiosa es de interpretacion normativa y de suficiencia de motivacion.

Division en lotes como regla general y caracter excepcional de su exclusion

El eje central de la resolucion se situa en la interpretacion del articulo 99.3 de la LCSP, que establece como regla general la division en lotes cuando la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, con la finalidad de promover la participacion de las PYMES.

El Tribunal reitera su doctrina, recogida, entre otras, en las Resoluciones 373/2026, de 26 de febrero; 676/2024, de 30 de mayo; 349/2023, de 16 de marzo; 993/2018, de 2 de noviembre; 362/2022, de 17 de marzo; 1149/2021, de 9 de septiembre; y 1299/2019, de 18 de noviembre, conforme a la cual:

• La division en lotes responde a una finalidad proconcurrencial.
• El organo de contratacion dispone de discrecionalidad tecnica para configurar el objeto contractual.
• La decision de no dividir debe estar debidamente motivada en el expediente.
• Los motivos validos del articulo 99.3 tienen caracter enunciativo, pero deben acreditarse de forma suficiente.

Asimismo, integra el Considerando 78 de la Directiva 2014/24/UE, destacando que el legislador europeo prioriza la apertura a las PYMES y exige que, si no se divide el contrato, se indiquen las principales razones que lo justifiquen.

Inexistencia de unidad funcional que impida la division

El Tribunal descarta que las prestaciones integradas en el contrato constituyan una unidad funcional inescindible. Se apoya en datos objetivos del expediente: la existencia de seis codigos CPV distintos correspondientes a sectores diferenciados y el hecho de que el servicio de recogida y destruccion de papel habia sido contratado separadamente con anterioridad sin disfunciones.

Concluye que la agrupacion responde a razones de eficiencia organizativa, pero no a una necesidad tecnica que impida la ejecucion independiente. La mera invocacion de una finalidad global de salubridad no convierte prestaciones autonomas en una unidad tecnica inseparable.

Exigencia de motivacion concreta y rechazo de motivaciones estereotipadas

Aplicando la doctrina fijada, entre otras, en las Resoluciones 1026/2018, de 13 de noviembre; 394/2025, de 20 de marzo; y 349/2023, de 16 de marzo, el Tribunal distingue entre justificar la no division por dificultades reales y hacerlo por ventajas abstractas.

Subraya que el articulo 99.3 de la LCSP exige fundamentar la no division en las dificultades que la fragmentacion generaria para la competencia o para la correcta ejecucion del contrato, no en las ventajas de la adjudicacion unica. La apelacion generica a mayor coordinacion, eficiencia o simplificacion administrativa resulta insuficiente si no se aportan datos concretos, tecnicos u operativos referidos al contrato especifico.

En el caso analizado, la Memoria, el PCAP y el informe de no division no contienen elementos singulares que acrediten que la ejecucion separada dificultaria tecnicamente el contrato. Ademas, el Tribunal rechaza que el informe emitido en el recurso pueda introducir ex novo argumentos que no constaban en el expediente de licitacion, pues la motivacion debe existir en el momento de adoptar la decision.

La insuficiencia de motivacion determina la estimacion del recurso y la anulacion de los pliegos conforme al articulo 57.2 de la LCSP.

Conclusion Doctrinal

• La division en lotes es la regla general del articulo 99.3 LCSP, orientada a favorecer la concurrencia y la participacion de PYMES.
• La no division es excepcional y debe apoyarse en dificultades reales para la competencia o la correcta ejecucion, no en ventajas abstractas de gestion.
• La motivacion ha de ser concreta, referida al expediente y contener datos tecnicos u operativos verificables.
• No basta con invocar coordinacion, eficiencia o simplificacion administrativa de forma generica.
• La existencia de codigos CPV diferenciados y antecedentes de contratacion separada debilita la alegacion de unidad funcional.
• El informe del articulo 56.2 LCSP no puede suplir ex post la falta de motivacion del expediente.
• Practicamente, los organos de contratacion deberan documentar de forma detallada y especifica las razones tecnicas que impidan la division, so pena de anulacion de los pliegos.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 1094/2026, de 25 de junio.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 506/2025, de 3 de abril.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 373/2026, de 26 de febrero.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 676/2024, de 30 de mayo.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 349/2023, de 16 de marzo.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 993/2018, de 2 de noviembre.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 362/2022, de 17 de marzo.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 1149/2021, de 9 de septiembre.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 1299/2019, de 18 de noviembre.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 1026/2018, de 13 de noviembre.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Resolucion 394/2025, de 20 de marzo.

Sentencias

• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 11 de junio de 2013 (Roj STS 3174/2013).
• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 26 de febrero de 2008 (Roj STS 1052/2008).
• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 14 de septiembre de 2004 (Roj STS 5670/2004).
• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 29 de enero de 2002 (Roj STS 514/2002).
• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 16 de noviembre de 2001 (Roj STS 8951/2001).
• Tribunal Supremo, Sala III, Sentencia de 16 de marzo de 1967 (Roj STS 189/1967).

Legislacion

• Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico, articulos 44.1.a), 44.2.a), 48, 56.2, 57.2, 57.3 y 99.3; disposicion adicional cuarta.
• Directiva 2014/24/UE, Considerando 78.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, articulos 11.1.f) y 46.1.