Resumen de la Resolución 179/2026 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

Resumen de la Resolución

La Resolución 179/2026, de 23 de julio, dictada por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, aborda un recurso especial en materia de contratación interpuesto por la mercantil Senior Servicios Integrales, S.A. frente al informe de apertura de criterios sujetos a juicio de valor de 5 de junio de 2026, emitido en el marco de un contrato basado en el Acuerdo Marco M2023/018598, relativo a los servicios de limpieza en inmuebles de la Administración de Castilla y León.

El objeto del contrato basado es la prestación de los servicios de limpieza de los centros que integran el Complejo Asistencial Universitario de Salamanca, incluyendo las unidades de soporte vital básico de la Gerencia de Emergencias Sanitarias, con un valor estimado de 32.857.886,70 euros, cifra que supera ampliamente el umbral de 100.000 euros previsto en el artículo 44.1 letras a y b de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, LCSP, lo que determina su susceptibilidad de recurso especial en materia de contratación.

La recurrente impugnó la admisión de varias empresas homologadas en el lote 10 del acuerdo marco, argumentando que dichas entidades habrían incurrido en causa de exclusión del propio acuerdo marco al no haber presentado oferta válida en más de cinco ocasiones anteriores, en vulneración de la cláusula 38.2.8 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, PCAP. A su juicio, esta circunstancia debía haber impedido su invitación y participación en la nueva licitación basada.

El Tribunal analiza, en primer término, la admisibilidad del recurso, afirmando su competencia conforme al artículo 46.1 de la LCSP y al artículo 59 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras de Castilla y León. Asimismo, reconoce la legitimación activa de la recurrente conforme al artículo 48 de la LCSP y considera que el acto impugnado constituye un acto de trámite cualificado en los términos del artículo 44.2.b de la LCSP, al implicar la admisión de licitadores.

En el fondo del asunto, el Tribunal examina la naturaleza jurídica de la causa de exclusión invocada. Señala que, conforme a la cláusula 38.2.8 del PCAP del acuerdo marco, la no presentación de oferta válida conlleva la imposición de penalidades y que solo la reiteración, tras la firmeza en vía administrativa de la quinta penalización, puede dar lugar a la resolución del acuerdo marco respecto del adjudicatario afectado. Además, recuerda que la cláusula 27 del PCAP y los artículos 211 y 212 de la LCSP exigen la tramitación de un expediente contradictorio para acordar la resolución contractual.

Del expediente resulta que ninguna de las empresas señaladas por la recurrente había sido penalizada en cinco ocasiones mediante resoluciones firmes, ni existía resolución del contrato del acuerdo marco dictada por el órgano competente, el Consejero de Economía y Hacienda. En consecuencia, no se había producido la exclusión formal de ninguna de ellas del acuerdo marco.

El Tribunal concluye que la exclusión no opera de forma automática por la mera acumulación de incumplimientos, sino que requiere un procedimiento formal y resolución expresa. Al no constar tales actuaciones, desestima el recurso y confirma la validez del informe de apertura y la admisión de las empresas invitadas.

La resolución declara ejecutiva la decisión y señala que contra ella solo cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el plazo de dos meses conforme al artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Resolución 179/2026, dictada en el marco del Recurso 165/2026.

• Fecha: 23 de julio de 2026. El acto impugnado fue publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 9 de junio de 2026. El recurso se interpuso el 26 de junio de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, órgano administrativo independiente competente para resolver recursos especiales en materia de contratación en el ámbito de la Comunidad Autónoma, conforme al artículo 46.1 de la LCSP y al artículo 59 de la Ley 1/2012.

• Expediente: Expediente 088/2026-2040002588, relativo a un contrato basado en el Acuerdo Marco M2023/018598.

• Organismo: Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, cuyo presidente actuó como órgano de contratación del contrato basado. El órgano de contratación del acuerdo marco es el Consejero de Economía y Hacienda.

• Objeto del Contrato: Servicio de limpieza de los centros que integran el Complejo Asistencial Universitario de Salamanca, incluyendo las unidades de soporte vital básico de la Gerencia de Emergencias Sanitarias, mediante contrato basado en acuerdo marco de homologación.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: Senior Servicios Integrales, S.A., representada por apoderada acreditada en el procedimiento.
  • Órgano de contratación del contrato basado: Presidente de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León.
  • Órgano de contratación del acuerdo marco: Consejero de Economía y Hacienda.
  • Empresas cuya exclusión se solicita: Aralia Servicios Sociosanitarios, S.A.; Eleroc Servicios, S.L.; Ilunión Limpieza y Medioambiente, S.A.; ISS Facility Services, S.A.; Limpiezas Castilla de Salamanca, S.L.; OHL Servicios Ingesan, S.A.; Samyl Facility Services, S.L.
  • Alegantes en el recurso: OHL Servicios Ingesan, S.A.; ISS Facility Services, S.A.; Limpiezas Castilla de Salamanca, S.L.; Samyl Facility Services, S.L.

• Importe de Licitación: Valor estimado de 32.857.886,70 euros.

• Comunidad Autónoma: Castilla y León.

Antecedentes de la resolución

El procedimiento trae causa del inicio, el 22 de abril de 2026, del expediente para la contratación del servicio de limpieza del Complejo Asistencial Universitario de Salamanca, basado en el Acuerdo Marco M2023/018598.

El 4 de mayo de 2026 se publica en la Plataforma de Contratación del Sector Público el acuerdo de inicio, la memoria justificativa y la comunicación relativa a la visita de instalaciones. En esa misma fecha se cursa invitación a las 19 empresas homologadas en el lote 10 Limpieza sanitaria Salamanca.

El 5 de junio de 2026 se procede a la apertura de la documentación relativa a criterios sujetos a juicio de valor de las 16 empresas que presentaron oferta vinculante. El informe de apertura se publica el 9 de junio de 2026.

El 26 de junio de 2026, Senior Servicios Integrales, S.A. interpone recurso especial impugnando la admisión de siete empresas por considerar que debían haber sido excluidas del acuerdo marco.

El Tribunal desestima previamente la solicitud de suspensión cautelar mediante Acuerdo 55/2026, de 17 de julio.

Argumentos de las partes

La recurrente sostiene que varias empresas incurrieron en causa de exclusión automática del acuerdo marco conforme a la cláusula 38.2.8 del PCAP, al no haber presentado oferta válida en más de cinco ocasiones. Aporta un cuadro resumen y copias de adjudicaciones anteriores.

El órgano de contratación replica que carece de competencia para excluir empresas del acuerdo marco, que dicha competencia corresponde al Consejero de Economía y Hacienda, y que no consta resolución firme de penalización ni de resolución contractual conforme a los artículos 211 y 212 de la LCSP.

Las empresas alegantes subrayan que no existe acto administrativo firme de exclusión y que la documentación aportada por la recurrente no acredita resoluciones firmes.

Decisión del Tribunal

El Tribunal desestima el recurso. Fundamenta su decisión en que la exclusión del acuerdo marco no es automática, sino que requiere la tramitación de expediente contradictorio y resolución expresa, conforme a la cláusula 38.2.8 del PCAP y al artículo 212 de la LCSP.

No consta que las empresas señaladas hayan sido objeto de cinco penalizaciones firmes ni que se haya dictado resolución de exclusión por el órgano competente. En consecuencia, la invitación y admisión fueron ajustadas a derecho.

Conclusión

La resolución confirma que, en el ámbito de los acuerdos marco, la pérdida de la condición de adjudicatario no se produce de forma automática por la mera reiteración de incumplimientos, sino mediante procedimiento formal con garantías. Como consecuencia directa, el procedimiento de adjudicación del contrato basado continúa con todas las empresas admitidas.

Impacto y Relevancia

La resolución refuerza la seguridad jurídica al exigir resolución expresa y firme para la exclusión de adjudicatarios de un acuerdo marco, evitando interpretaciones automáticas de las cláusulas de penalización. Confirma un criterio garantista y formalista en la aplicación de causas de resolución contractual, consolidando la necesidad de procedimiento contradictorio y acto administrativo firme como presupuesto indispensable para la pérdida de derechos en contratación pública.

Doctrina aplicada por el tribunal

Acto de tramite cualificado y aplicacion del principio pro actione

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León analiza la naturaleza del "informe de apertura sobre criterios de juicios de valor" de 5 de junio de 2026. Aunque formalmente se trata de un informe, constata que del mismo se deriva la admisión de las ofertas presentadas por las empresas homologadas.

A la luz de los articulos 44.1.a) y b) y 44.2.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (LCSP), el Tribunal recuerda que son recurribles como actos de tramite cualificados aquellos por los que se acuerde la admisión o inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas. Dado que el órgano de contratación reconoce expresamente que el acto recurrido comporta la admisión de ofertas, el Tribunal considera que concurre un acto susceptible de recurso especial.

Frente a la alegación de inadmisibilidad formulada por una de las licitadoras, el Tribunal aplica el principio pro actione y opta por admitir el recurso y entrar en el fondo del asunto, priorizando una interpretación favorable al acceso al control revisor.

Pliegos como ley del contrato y regimen de los contratos basados en acuerdo marco

En el examen de fondo, el Tribunal parte del carácter vinculante de los pliegos, recordando que, conforme al articulo 139 de la LCSP, las proposiciones deben ajustarse a los pliegos, que constituyen la ley del contrato y vinculan tanto a la Administración como a los licitadores.

Analiza las previsiones del Pliego de Clausulas Administrativas Particulares (PCAP) del Acuerdo Marco M2023/018598, en particular:

• Clausula 28, relativa a los contratos basados, en conexión con los articulos 221.4.b) y 221.6 de la LCSP, que imponen la invitación a las empresas parte del acuerdo marco.
• Clausula 30.1.1, que establece con carácter general la invitación a todas las empresas adjudicatarias.
• Clausula 33.3, que impone a las empresas invitadas la obligación de presentar oferta vinculante.
• Clausulas 27 y 38.2.8, que regulan las causas y el procedimiento de resolución del acuerdo marco.

A partir de este marco normativo, el Tribunal delimita correctamente el objeto real del recurso: no se impugna tanto la admisión de ofertas como la permanencia de determinadas empresas en el acuerdo marco.

Naturaleza no automatica de la exclusion del acuerdo marco

El eje central de la resolución reside en la interpretación de la clausula 38.2.8 del PCAP, que prevé penalizaciones por la no presentación de oferta válida y establece que la reiteración, a partir de la firmeza en vía administrativa de la quinta penalización, será causa de resolución del acuerdo marco.

El Tribunal afirma expresamente que la no presentación de oferta válida no determina automaticamente la exclusión del acuerdo marco. Para que se produzca tal exclusión es necesario:

• La imposición de penalidades mediante resolución firme en vía administrativa.
• La tramitación del correspondiente expediente contradictorio.
• La adopción formal de la resolución del acuerdo marco por el órgano competente, conforme a los articulos 211, 212.8 y 313 de la LCSP, a los que remite el PCAP.

Asimismo, se constata, a la vista del informe de la Consejería de Economía y Hacienda, que ninguna de las empresas señaladas ha sido penalizada en cinco ocasiones mediante resolución firme ni ha sido objeto de resolución del acuerdo marco conforme al articulo 212 de la LCSP.

En consecuencia, no concurre la causa de exclusión invocada.

Distribucion competencial entre acuerdo marco y contratos basados

El Tribunal asume la tesis del órgano de contratación del contrato basado, según la cual este carece de competencia para excluir empresas del acuerdo marco. Dicha competencia corresponde al órgano de contratación del propio acuerdo marco, en este caso el Consejero de Economía y Hacienda.

Mientras no exista resolución firme de exclusión, las empresas continúan formalmente homologadas y deben ser invitadas a participar en los contratos basados, en aplicación de la clausula 30 del PCAP.

Por tanto, el órgano de contratación del contrato basado actuó correctamente al invitar a todas las empresas homologadas que figuraban como tales en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico.

Carga de la prueba del incumplimiento alegado

El Tribunal rechaza que la documentación aportada por la recurrente -cuadros resumen y copias de adjudicaciones donde se reflejaría la no presentación de ofertas- sea suficiente para acreditar la concurrencia de resoluciones firmes de penalización o de exclusión.

Se acoge el criterio recordado en la Resolucion 249/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, conforme al cual las alegaciones del recurrente deben sustentarse en una acreditación suficiente del incumplimiento invocado.

Al no constar resoluciones firmes de penalización ni acuerdo de resolución del acuerdo marco respecto de las empresas afectadas, la pretensión de exclusión carece de base jurídica.

Conclusion Doctrinal

• El informe de apertura que comporta la admisión de ofertas constituye acto de tramite cualificado recurrible conforme al articulo 44.2.b) de la LCSP.
• Los pliegos rigen el contrato y su interpretación debe ajustarse estrictamente a su tenor, conforme al articulo 139 de la LCSP.
• La no presentación de oferta válida en contratos basados no produce exclusion automatica del acuerdo marco; requiere penalizaciones firmes y resolución formal.
• La competencia para excluir empresas del acuerdo marco corresponde exclusivamente al órgano de contratación del mismo.
• La carga de acreditar resoluciones firmes de penalización o exclusión recae en quien las invoca.

En la practica, mientras no exista resolución firme de penalización reiterada y acuerdo expreso de resolución del acuerdo marco, las empresas homologadas deben ser invitadas y pueden participar en contratos basados, no pudiendo ser excluidas de facto por apreciaciones unilaterales de otros licitadores.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Resolucion 179/2026, de 23 de julio, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León.
• Resolucion 249/2025, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León.

Sentencias

• No se citan sentencias judiciales en la resolución.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 44.1.a) y b), 44.2.b), 139, 211, 212, 212.8, 221.4.b), 221.6 y 313.
• Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras: articulo 61.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccion Contencioso-administrativa: articulos 46.1 y 10.1.k).
• Pliego de Clausulas Administrativas Particulares del Acuerdo Marco M2023/018598: clausulas 27, 28, 30, 33.3 y 38.2.8.