Resumen de la Resolución 106/2026 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra

La Resolución 106/2026, dictada el 7 de octubre de 2026 por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, resuelve una reclamación especial en materia de contratación pública formulada por B BRAUN MEDICAL, S.A. contra su exclusión del procedimiento de adjudicación del lote 1 del acuerdo marco APRO AM 85/2026: Suministro de ácidos grasos hiperoxigenados AGHO con destino a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. El conflicto gira en torno a una cuestión aparentemente formal, pero jurídicamente muy relevante: la licitadora presentó en el Anexo IV del sobre B una documentación calificada como variante, cuando la empresa defendió que en realidad había ofertado una solución única, identificada además en las muestras como oferta base. El órgano de contratación la excluyó por entender que había presentado una variante sin acompañar una oferta base, en contra de lo exigido por el apartado 1.4 del cuadro de características del pliego.

El tribunal analiza el asunto desde la óptica de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos de Navarra. En particular, se apoya en los artículos 4.1.b, 51.2, 53.1, 53.3, 57, 97, 122.1, 122.2, 123.1, 124.2.b, 124.3.c, 124.4, 125, 126.1, 126.4, 126.5 y 127. La cuestión central es si la exclusión acordada por la Mesa de Contratación era conforme a Derecho o si, por el contrario, se trataba de un supuesto de error material u oscuridad susceptible de aclaración, sin afectar a la igualdad de trato ni a la transparencia.

El Tribunal parte de dos ideas esenciales. La primera es que los pliegos constituyen la ley del contrato, de modo que obligan tanto a la Administración como a las empresas licitadoras, conforme al artículo 53.1 de la LFCP y a la cláusula 7.1 del pliego. La segunda es que la presentación de variantes es una excepción al principio de unicidad de la oferta y debe interpretarse restrictivamente, conforme a los artículos 53.3 y 57 de la LFCP. Ahora bien, en este caso el propio órgano de contratación, al evacuar el trámite de alegaciones, admitió que la documentación presentada por la recurrente no contenía referencias claras a una variante, que podía reunir las características de una oferta base y que, de haberse solicitado aclaración, esta no habría modificado el contenido de la proposición. Esa posición llevó al Tribunal a entender que existía un auténtico allanamiento a la pretensión de la reclamante, figura que en el ámbito de los recursos contractuales solo puede aceptarse si no supone una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

A partir de ahí, el Tribunal concluye que la admisión de la oferta no vulnera la legalidad. Razona que la duda no se refería al producto ofertado, que estaba perfectamente identificado, sino exclusivamente a su calificación como oferta base o variante. También afirma que el requerimiento de aclaración hubiera sido perfectamente compatible con los artículos 51.2 y 97 de la LFCP, porque no habría supuesto ni una mejora, ni una alteración, ni una nueva oferta, sino únicamente la confirmación del verdadero sentido de la documentación. En apoyo de esta conclusión cita su propia doctrina contenida en los Acuerdos 18/2025, 54/2024, 71/2023, 75/2021, 36/2024, 64/2026, 59/2021, 50/2020, 28/2024 y 82/2026, así como la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y la jurisprudencia del TJUE sobre aclaraciones y subsanación de ofertas.

El resultado final es la estimación íntegra de la reclamación, con la anulación de la exclusión de B BRAUN MEDICAL, S.A. y la retroacción del procedimiento al momento anterior a dicha exclusión. El Tribunal ordena además la notificación del acuerdo a la reclamante, al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y al resto de interesados, así como su publicación en la página del propio Tribunal. Frente a este acuerdo solo cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de dos meses.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: Acuerdo 106/2026, correspondiente al expediente 95/2026. La resolución se identifica formalmente como un acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, con referencia expresa a la reclamación especial en materia de contratación pública relativa al lote 1 del acuerdo marco APRO AM 85/2026.

• Fecha: La resolución fue dictada el 7 de octubre de 2026 en Pamplona. En el texto también se hace constar que la reclamación se presentó el 6 de agosto de 2026, que el órgano de contratación aportó el expediente el 17 de agosto de 2026 y que el acuerdo se notificará y publicará conforme a lo ordenado por el propio Tribunal.

• Tribunal: El órgano resolutor es el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, órgano especializado e independiente encargado de resolver las reclamaciones especiales en materia de contratación pública en Navarra. La resolución consta adoptada por unanimidad y está firmada por Idoia Tajadura Tejada, en su condición de Presidenta, y por las personas vocales Natividad Goñi Urriza y Javier Moreno Zudaire. No se menciona en el texto la intervención de secretaría ni otros miembros adicionales.

• Expediente: El procedimiento impugnado se tramita bajo la referencia 95/2026 ante el Tribunal, y se refiere al expediente de contratación APRO AM 85/2026. El contrato impugnado es un acuerdo marco para el suministro de ácidos grasos hiperoxigenados con destino a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

• Organismo: El órgano de contratación es el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea o SNS-O, organismo autónomo adscrito al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra. Es el ente que licita el acuerdo marco y que adopta el acto de exclusión inicialmente impugnado.

• Objeto del Contrato: El contrato consiste en el suministro de ácidos grasos hiperoxigenados AGHO destinados a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. El acuerdo marco se divide en dos lotes. La controversia afecta al lote 1, identificado como Ácidos grasos hiperoxigenados en aceite. La resolución no entra a valorar el lote 2, ya que la reclamación se circunscribe exclusivamente al lote 1.

• Partes Intervinientes: La reclamante es B BRAUN MEDICAL, S.A., que actúa como licitadora excluida. No se detalla en el acuerdo la representación procesal concreta de la empresa, aunque sí queda identificada como participante en la licitación. La parte reclamada es el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, a través de su Mesa de Contratación y del órgano de contratación. No se hace referencia expresa a un adjudicatario del lote 1, porque el procedimiento todavía se encontraba en fase de evaluación y la exclusión impugnada se produjo antes de la adjudicación. El texto menciona también a los demás interesados en el expediente, a quienes se dio traslado de la reclamación, aunque ninguno formuló alegaciones.

• Importe de Licitación: La resolución no ofrece en el cuerpo del acuerdo una cifra concreta de presupuesto base, valor estimado ni importe de oferta de la reclamante. Sí indica que se trata de un acuerdo marco con dos lotes y que la discusión no afecta a un importe económico concreto de adjudicación, sino a la admisión o exclusión de la oferta en el lote 1. Por tanto, el dato económico relevante en esta resolución es el propio contexto de contratación de suministros, pero no se consigna una cuantía específica en el texto analizado.

• Comunidad Autónoma: El procedimiento se desarrolla en la Comunidad Foral de Navarra, bajo la aplicación de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos, con sus modificaciones posteriores, entre ellas la introducida por la Ley Foral 17/2021, de 21 de octubre en materia de suspensión automática de los actos impugnados.

Antecedentes de la resolución

La secuencia fáctica de este expediente es clara y permite entender por qué el conflicto acabó centrado en una aparente irregularidad formal de la oferta.

En primer lugar, el 25 de junio de 2026 el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Portal de Contratación de Navarra el anuncio de licitación del acuerdo marco APRO AM 85/2026: Suministro de ácidos grasos hiperoxigenados AGHO con destino a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. El acuerdo marco se estructuró en dos lotes, lo que implicaba que las empresas podían concurrir a uno o a ambos, según sus intereses y las reglas del pliego. En este escenario, B BRAUN MEDICAL, S.A. presentó oferta para el lote 1, relativo a los ácidos grasos hiperoxigenados en aceite.

Posteriormente, el 28 de julio de 2026, la Mesa de Contratación procedió a la apertura de los sobres A y B. El sobre A contenía la documentación administrativa, mientras que el sobre B incluía la proposición relativa a los criterios sometidos a juicios de valor. En esa sesión, la Mesa dejó constancia primero de un extremo favorable a todos los licitadores: todos habían presentado en plazo las muestras exigidas en los lugares indicados por el pliego. A continuación comprobó que la documentación administrativa del sobre A se ajustaba a lo exigido en el apartado 8.1 del pliego regulador.

El problema surgió al examinar el sobre B. La Mesa consideró que la documentación del sobre B era conforme a lo exigido en el apartado 8.2 del pliego, salvo la aportada por B BRAUN MEDICAL, S.A. para el lote 1. En concreto, la Mesa apreció que en el Anexo IV la empresa había presentado una variante y no una oferta base, lo que resultaba incompatible con el apartado 1.4 del cuadro de características del pliego. Por ello acordó excluir a la empresa del lote 1, al entender que había presentado una variante sin oferta principal.

La exclusión fue comunicada formalmente mediante oficio de la misma fecha, 28 de julio, en el que se indicó que la oferta no cumplía el requisito del apartado 1.4 Admisibilidad de variantes: Condiciones de las variantes: se admitirá solo una variante por lote y siempre y cuando se haya presentado oferta a dicho lote. El órgano de contratación añadió que, al haber presentado la empresa en el Anexo IV una variante para el lote 1 y no una oferta base, procedía la exclusión de la licitación en ese lote.

Frente a esa decisión, el 6 de agosto de 2026 B BRAUN MEDICAL, S.A. interpuso una reclamación especial en materia de contratación pública. Su tesis central era que no existió realmente ninguna variante, sino una única oferta técnica y económica para el lote 1. Según la empresa, la inclusión del documento en el apartado de variantes obedeció a un error material involuntario cometido al cumplimentar el Anexo IV, error que, además, pudo verse facilitado porque el propio anexo redirigía inicialmente al libro o apartado de variantes. La reclamante insistió en que lo verdaderamente relevante era el contenido material de la proposición, no la denominación formal utilizada de forma errónea.

La empresa sostuvo además que las muestras enviadas a los centros designados por el órgano de contratación iban identificadas como OB, es decir, como oferta base, lo que demostraba de manera inequívoca que su voluntad era concurrir con una propuesta principal y no con una variante. Desde su punto de vista, la exclusión era desproporcionada y vulneraba los principios de proporcionalidad y antiformalismo, porque se castigaba con la sanción más grave una cuestión meramente formal que no alteraba el contenido esencial de la proposición ni impedía su valoración técnica. En ese contexto pidió que se declarara contrario a Derecho el acuerdo de exclusión, que se retrotrajeran las actuaciones y que se admitiera su oferta en el lote 1. También solicitó la suspensión del procedimiento al amparo del artículo 125 de la LFCP.

El mismo 6 de agosto, el Tribunal requirió al órgano de contratación para que aportara el expediente y las alegaciones oportunas, conforme al artículo 126.4 de la LFCP. Como inicialmente no se había atendido el requerimiento, el Tribunal lo reiteró el 11 de agosto, recordando que el plazo para resolver quedaba en suspenso hasta la aportación completa del expediente durante un máximo de cinco días naturales desde la notificación. También se advirtió que, si no se aportaba en plazo, se seguiría con la tramitación y las alegaciones extemporáneas no serían tomadas en consideración.

Finalmente, el 17 de agosto, el órgano de contratación aportó la documentación y presentó sus alegaciones. Su postura fue matizada. Por un lado, mantuvo que el licitador señalaba presentar solo una variante en el Anexo IV y que, por ello, la Mesa procedió a excluir la oferta por no presentar oferta base. Pero, por otro lado, reconoció expresamente que, tras analizar el contenido de la proposición, no aparecían referencias claras a que se tratara de una variante, ni por denominación ni por referencia a una oferta principal, y que la documentación podía reunir las características de una oferta base para el producto licitado. Además, admitió que, de haberse pedido aclaración, podría haberse confirmado que la ubicación en el apartado de variante obedecía a un error material. Esa posición resultó decisiva, porque en la práctica acercó la administración contratante a la pretensión de la reclamante.

El mismo 17 de agosto el Tribunal dio traslado de la reclamación a los demás interesados, conforme al artículo 126.5 de la LFCP. Ninguno de ellos presentó alegaciones. Con este cuadro procesal, el Tribunal quedó en condiciones de resolver.

Argumentos de las partes

Argumentos de B BRAUN MEDICAL, S.A.

La reclamante construyó su recurso sobre una idea principal: la exclusión no se apoyaba en un verdadero incumplimiento sustantivo, sino en un error formal de clasificación documental. Su tesis se articuló en varios planos.

En primer lugar, sostuvo que la oferta para el lote 1 no era una variante, sino una única propuesta técnica y económica, identificada en el Anexo IV y respaldada por la ficha técnica correspondiente. Según la empresa, al cumplimentar la documentación del pliego se produjo un error material involuntario, de modo que se incorporó equivocadamente la hoja correspondiente a variantes. Recalcó que ese error no reflejaba la auténtica voluntad negocial de la licitadora.

En segundo lugar, argumentó que el propio diseño del Anexo IV podía inducir a error, porque la plantilla redirigía inicialmente al apartado o libro de variantes. Desde su óptica, esto reforzaba la plausibilidad del error material y debilitaba la tesis de una variante verdadera. No había, por tanto, una voluntad consciente de formular una proposición alternativa.

En tercer lugar, la empresa insistió en que una verdadera variante exige, por definición, la existencia de una oferta alternativa respecto de una oferta principal. Pero en su caso no existía esa dualidad: solo se había presentado una solución técnica para el lote 1. Por ello, decía, faltaba el presupuesto lógico y jurídico para hablar de variante. La mera etiqueta formal no podía convertir en variante lo que materialmente era una oferta base.

En cuarto lugar, alegó que las muestras enviadas a los centros designados estaban identificadas como OB, es decir, como oferta base, y no como variante. A su juicio, este dato demostraba de manera objetiva e inequívoca cuál era su voluntad real al concurrir a la licitación. La Administración, por tanto, tenía elementos suficientes para advertir la discordancia entre el título formal del Anexo IV y el contenido material de la documentación.

En quinto lugar, invocó los principios de proporcionalidad y antiformalismo. Entendía que la exclusión era una medida excesiva y desmedida para un defecto que no alteraba la sustancia de la oferta ni afectaba a la transparencia del procedimiento. Recordó que la contratación pública moderna no debe descansar en un formalismo riguroso que sacrifica el fondo por la mera denominación del documento.

En sexto lugar, defendió que el órgano de contratación debía haberle solicitado una aclaración o, en su caso, una subsanación. Según la empresa, esa actuación no habría vulnerado la igualdad de trato, porque la aclaración se limitaría a confirmar que la oferta presentada era una oferta base sin variante, sin introducir ninguna mejora, complemento, modificación ni sustitución de la proposición original. En otras palabras, no se habría alterado el contenido de la oferta ni se habría otorgado ventaja competitiva alguna.

Con base en todo ello, solicitó la anulación de la exclusión, la retroacción del procedimiento y la admisión de su oferta al lote 1. Además pidió la suspensión cautelar de la licitación mientras se resolvía la reclamación.

Argumentos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea

La posición inicial del órgano de contratación fue más rígida, aunque en fase de alegaciones terminó siendo sustancialmente coincidente con la de la reclamante.

Primero defendió que la oferta había sido excluida correctamente porque en el Anexo IV se había presentado una variante sin oferta base. De acuerdo con el apartado 1.4 del cuadro de características del pliego, solo se admitía una variante por lote y siempre que se hubiera presentado oferta a ese lote. Si la oferta se calificaba como variante y no existía oferta principal, la exclusión era consecuencia necesaria del pliego.

Segundo, argumentó que no existe un derecho general del licitador a subsanar o aclarar cualquier defecto de su oferta. Las solicitudes de subsanación y aclaración tienen un carácter excepcional y solo son admisibles cuando no permiten completar, reconstruir, sustituir o modificar la oferta presentada. Esta idea está en la base de la protección de la igualdad de trato entre licitadores.

Tercero, sin embargo, el órgano de contratación introdujo un matiz decisivo. Tras analizar la documentación, sostuvo que no se encontraban referencias claras a que se tratara de una variante, ni por la denominación interna del contenido ni por referencia a una oferta principal, y que el documento podía reunir perfectamente las características de una oferta base para el producto licitado. También afirmó que, si se hubiera solicitado aclaración al licitador, ello no habría cambiado ni modificado el contenido de la proposición, pudiendo confirmarse que la ubicación en el apartado de variante obedecía a un error material.

En la práctica, esta última afirmación equivalía a reconocer que la exclusión podía haber sido evitada mediante un requerimiento de aclaración sin lesionar la igualdad de trato. El propio órgano de contratación, sin emplear formalmente esa terminología, asumió la tesis material de la reclamante. Esa circunstancia fue la que llevó al Tribunal a considerar que existía un allanamiento en sentido funcional.

Alegaciones de la empresa adjudicataria y de otros interesados

En el expediente no consta la formulación de alegaciones por parte de otros licitadores o interesados, pese a que el Tribunal les dio traslado de la reclamación conforme al artículo 126.5 de la LFCP. Por tanto, la resolución no recoge defensa alguna de un adjudicatario o de terceros competidores, ni opone frente al recurso una contradicción externa distinta de la mantenida por el órgano de contratación en su escrito de alegaciones.

Decisión del Tribunal

La decisión del Tribunal se estructura con un razonamiento técnico de doble nivel: primero analiza la naturaleza de la suspensión solicitada y, después, entra en el fondo a partir de la doctrina del allanamiento y del régimen de variantes, subsanación y aclaración de ofertas.

En cuanto a la suspensión, el Tribunal recuerda que la LFCP, tras la reforma operada por la Ley Foral 17/2021, de 21 de octubre, prevé la suspensión automática del acto impugnado por la simple interposición de la reclamación. Cita el artículo 124.4, que atribuye ese efecto automático a la impugnación de actos de trámite o de la adjudicación de un contrato, acuerdo marco o encargo a ente instrumental. También recuerda el artículo 125, que regula las medidas cautelares, pero precisa que dicha regulación opera solo cuando no existe ya suspensión automática. Como en este caso la reclamación se dirigía contra un acto de trámite excluyente, la suspensión se produjo de forma automática, de modo que no era necesario un pronunciamiento específico adicional sobre la cautelar interesada. El Tribunal deja así claro que la propia ley ya paralizaba el procedimiento.

En lo relativo al fondo, el Tribunal identifica que la controversia se concentra en si la exclusión de la reclamante por haber presentado una variante sin oferta base se ajustó al apartado 1.4 del pliego o si, por el contrario, la situación podía reconducirse a un error material o a una oscuridad aclarable. La reclamante defendía que el error era puramente formal; el órgano de contratación, en su alegato, acabó sosteniendo que la documentación podía considerarse una oferta base y que una aclaración no habría alterado la proposición.

El Tribunal da un paso previo importante: califica la postura del órgano de contratación como un allanamiento a la pretensión de la reclamante. Para llegar ahí se apoya en su propia doctrina, especialmente en el Acuerdo 64/2026, de 17 de junio, donde ya había explicado que el allanamiento en el ámbito de los recursos contractuales es admisible siempre que no suponga una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. El Tribunal recuerda también la doctrina del TACRC, que, a partir de la resolución 303/2015 y otras posteriores, admite que cuando el órgano que dictó el acto recurrido reconoce tardíamente las pretensiones del recurrente, ello puede operar como un allanamiento semejante al del artículo 75 de la LJCA, salvo que implique infracción manifiesta. Sobre esa base, el Tribunal concluye que puede valorar la conformidad del órgano de contratación con la pretensión de la reclamante como una forma de allanamiento procesal.

A partir de esa idea, el Tribunal examina si aceptar la pretensión de la reclamante implicaría una infracción manifiesta del ordenamiento. Y responde negativamente por varias razones.

En primer lugar, reitera que los pliegos son la ley del contrato. Lo dice el artículo 53.1 de la LFCP y lo desarrolla la cláusula 7.1 del pliego, según la cual la presentación de proposiciones supone la aceptación incondicionada del contenido íntegro de los pliegos. Cita su propio Acuerdo 28/2024, de 31 de mayo, que recuerda el carácter vinculante de los pliegos para Administración y licitadores, y lo conecta con la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, especialmente las sentencias 445/2021, de 30 de diciembre, y 213/2022, de 6 de julio. Con ello subraya que ninguna de las partes puede apartarse libremente del marco regulador.

En segundo lugar, recuerda que la admisión de variantes constituye una excepción al principio general de unicidad de la oferta. Lo enlaza con el artículo 53.3 de la LFCP y con el artículo 57, que permite autorizar o exigir variantes solo si los pliegos lo prevén, concretan sus requisitos y establecen su forma de valoración. También cita la Resolución 1580/2024, de 12 de diciembre, del TACRC, que define las variantes como propuestas alternativas que incorporan otras soluciones técnicas a la prestación objeto de licitación. Sobre ese marco, el Tribunal considera que una variante solo existe cuando hay una auténtica proposición alternativa u opcional respecto de una oferta base. Si no existe esa dualidad material, la calificación de variante pierde sentido.

En tercer lugar, el Tribunal observa que la documentación presentada por la reclamante contenía una contradicción aparente: el Anexo IV parecía identificar la proposición como variante, pero la muestra remitida estaba rotulada como OB, es decir, como oferta base. Esta discordancia no revelaba un problema sustantivo sobre el producto ofertado, porque el producto estaba claramente identificado, sino sobre la calificación jurídica y formal de la oferta. Esa distinción es decisiva. No se discutía qué producto se ofertaba, ni el precio, ni la composición técnica, sino si la documentación debía entenderse como base o como variante.

En cuarto lugar, el Tribunal afirma que esa contradicción podía haber sido resuelta mediante una aclaración o, en su caso, una subsanación limitada. Para ello acude al artículo 51.2 de la LFCP, que permite subsanar defectos en la documentación administrativa o resolver oscuridades en el contenido de la oferta siempre que no afecte a la igualdad ni a la transparencia, y al artículo 97, que autoriza a la Mesa o a la unidad gestora a solicitar aclaraciones complementarias cuando la oferta presente oscuridad o inconcreción. El Tribunal recuerda su doctrina previa, especialmente el Acuerdo 18/2025, de 21 de febrero, donde ya había dicho que la subsanación de la oferta solo se admite de forma restrictiva y cuando se trata de defectos formales que no afectan al fondo. También trae a colación el Acuerdo 36/2024, de 12 de junio, con apoyo en la jurisprudencia del TJUE, según la cual las aclaraciones son posibles si corrigen errores materiales manifiestos o disipan ambigüedades simples, pero nunca si suponen una nueva oferta.

En quinto lugar, el Tribunal enlaza esta doctrina con la relativa a las aclaraciones y subraya, siguiendo el Acuerdo 54/2024, de 1 de octubre, que el artículo 97 no reconoce un derecho subjetivo del licitador a exigir aclaraciones, sino una facultad del órgano de contratación. Esa facultad no es obligatoria, pero sí procedente cuando existe oscuridad real. Y en este caso la había, porque la duda no era sobre el producto ofertado sino sobre el encaje formal de la propuesta como base o variante. El Tribunal concluye que solicitar una aclaración hubiera sido legítimo y no habría alterado la igualdad de trato ni la transparencia.

En sexto lugar, el Tribunal valora de forma específica la doctrina citada por la propia resolución sobre la imposibilidad de modificar la oferta a través de aclaraciones. Recuerda que en el Acuerdo 71/2023, de 21 de septiembre, insistió en que la aclaración no puede convertirse en un mecanismo para cambiar la proposición ya presentada. También cita el Acuerdo 75/2021, de 9 de agosto, donde se precisa que el órgano de contratación no está obligado a pedir aclaración si considera que la oferta es suficientemente clara, pero sí puede hacerlo cuando existe ambigüedad. En este caso, precisamente por la discordancia entre Anexo IV y la identificación de la muestra, el Tribunal entiende que una aclaración estaba plenamente justificada.

En séptimo lugar, el Tribunal refuerza su argumentación con referencias de derecho comparado y jurisprudencia europea. La resolución alude a las sentencias del TJUE de 10 de octubre de 2013, asunto C-336/12, de 6 de noviembre de 2014, asunto C-42/13, de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10, y del TGUE de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08. Todas ellas se citan para sostener que la jurisprudencia comunitaria admite la subsanación o aclaración cuando se trata de errores formales o materiales evidentes, pero no cuando ello equivalga a reconstruir o alterar una oferta. El Tribunal considera que aquí no se supera ese límite, porque la aclaración se limitaría a precisar si la proposición era base o variante, sin modificar el contenido técnico ni económico.

Con todo ello, el Tribunal concluye que el allanamiento del órgano de contratación no incurre en infracción manifiesta del ordenamiento jurídico y que, por tanto, procede estimar la reclamación. El fallo acuerda: primero, estimar la reclamación especial interpuesta por B BRAUN MEDICAL, S.A.; segundo, anular la exclusión de su oferta en el lote 1; y tercero, retrotraer el procedimiento al momento anterior a esa exclusión. Añade la obligación de notificar el acuerdo a la reclamante, al órgano de contratación y a los demás interesados, y de publicarlo en la página del Tribunal.

Finalmente, el Tribunal informa de que el acuerdo es firme en vía administrativa y que contra él solo cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de dos meses.

Conclusión

La consecuencia inmediata y más importante de esta resolución es que B BRAUN MEDICAL, S.A. vuelve a ser admitida en el procedimiento respecto del lote 1. La exclusión queda sin efecto y el expediente debe retrotraerse al momento inmediatamente anterior a ese acto, lo que implica que la oferta de la empresa deberá ser tenida en cuenta en la continuidad de la licitación y en la evaluación correspondiente. En términos prácticos, la Administración no puede mantener la exclusión impugnada como base para seguir adelante con la adjudicación del lote 1.

La resolución tiene además un valor práctico relevante para el órgano de contratación. El Tribunal no se limita a corregir el resultado, sino que deja entrever que una actuación de aclaración temprana habría evitado el litigio. Esto supone una llamada de atención sobre la necesidad de examinar con cuidado si una supuesta variante encubre realmente una oferta base mal clasificada por error material. En otras palabras, el formalismo documental no puede prevalecer automáticamente cuando la propia documentación ofrece indicios claros de que la voluntad del licitador era otra.

Para la empresa reclamante, el efecto es plenamente favorable. No solo recupera la posibilidad de competir en el lote 1, sino que además obtiene una validación implícita de su tesis sobre el error material. La resolución reconoce que la discrepancia entre la calificación formal del Anexo IV y el resto de la documentación era susceptible de aclaración y no comprometía la esencia de la oferta. Es una victoria jurídica que puede tener consecuencias económicas relevantes si la oferta resulta competitiva en la fase de valoración.

Para el resto de licitadores, la consecuencia práctica es que el procedimiento se reordena con la reincorporación de una oferta antes excluida. Aunque no se detallan en la resolución los efectos exactos sobre la puntuación o la ordenación final, sí queda claro que la exclusión no podía mantenerse y que el lote 1 debe volver a tramitarse teniendo en cuenta la oferta de B BRAUN MEDICAL, S.A.

La resolución destaca también por un aspecto especialmente significativo: el Tribunal da mucho peso al comportamiento procesal del órgano de contratación, que termina reconociendo que la oferta podía ser base y que la aclaración no habría alterado su contenido. Ese reconocimiento es interpretado como un allanamiento, y el Tribunal lo admite al no apreciar infracción manifiesta del ordenamiento. Esta construcción refuerza la idea de que los tribunales administrativos de contratación no son meros validadores de decisiones formales, sino órganos llamados a controlar si las exclusiones responden realmente a incumplimientos sustantivos o solo a errores subsanables.

Impacto y Relevancia

Esta resolución tiene un impacto claro en la seguridad jurídica, porque confirma que no toda discrepancia formal en la documentación de la oferta justifica la exclusión automática. El Tribunal reafirma una línea interpretativa que favorece la lectura material de las proposiciones cuando el defecto detectado no afecta al núcleo de la competencia ni a la igualdad entre licitadores. Esa doctrina aporta previsibilidad: las empresas saben que un error de clasificación documental no necesariamente las expulsará del procedimiento si el contenido de su oferta es inequívoco y si la corrección no altera su sustancia.

También refuerza la transparencia, aunque desde una perspectiva menos obvia. A primera vista podría parecer que la claridad exige una exclusión estricta, pero el Tribunal demuestra que la transparencia no se agota en sancionar el error formal, sino en permitir que el órgano de contratación pida aclaraciones cuando la duda puede resolverse sin ventaja competitiva. La transparencia, en este caso, se protege mejor evitando exclusiones innecesarias que impiden valorar ofertas cuya esencia sí es conocida.

Desde el punto de vista de la continuidad del procedimiento, la resolución evita que la licitación quede cerrada sobre una base formalmente discutible. La retroacción permite que el lote 1 siga adelante con plena incorporación de todas las ofertas que, materialmente, deban ser examinadas. Eso redunda en una contratación más eficiente y, potencialmente, más competitiva.

En cuanto a la doctrina jurídica, la resolución confirma criterios ya consolidados por el Tribunal y por el TACRC, más que crear un criterio radicalmente nuevo. Reafirma que:

• Los pliegos son la ley del contrato, conforme al artículo 53.1 de la LFCP.
• Las variantes son una excepción al principio de unicidad de la oferta, conforme a los artículos 53.3 y 57.
• Las aclaraciones y subsanaciones son posibles en supuestos de oscuridad o error material, conforme a los artículos 51.2 y 97, pero sin modificar la oferta.
• El allanamiento del órgano de contratación puede ser aceptado por el Tribunal si no implica una infracción manifiesta del ordenamiento, siguiendo una línea muy próxima a la del proceso contencioso-administrativo.

El aspecto más destacable es que el Tribunal no se limita a decir que la exclusión era excesiva, sino que subraya que la propia Administración reconoció la posibilidad de que el defecto fuera un error material. Esa admisión refuerza la idea de que la contratación pública debe manejarse con criterios de proporcionalidad y de funcionalidad, no con un formalismo ciego. Para futuros casos, la resolución puede servir como referencia en supuestos en los que una oferta esté mal identificada como variante, mejora, alternativa o elemento similar, pero el contenido técnico y la voluntad del licitador permitan aclarar sin ambigüedad que se trataba de una oferta base.

En suma, esta resolución reafirma precedentes y consolida una tendencia jurisprudencial y administrativa favorable a la corrección de errores formales no sustantivos en la contratación pública. No altera de forma sustancial el marco interpretativo, pero sí lo aplica con claridad y firmeza a un supuesto en el que la Administración misma acabó reconociendo que la exclusión podía haberse evitado. Para el futuro, el mensaje es nítido: cuando la duda se limita a la etiqueta formal y no al contenido real de la oferta, la exclusión puede resultar desproporcionada si antes no se intenta una aclaración razonable y respetuosa con la igualdad de trato.

Doctrina aplicada por el tribunal

Allanamiento y control de la infraccion manifiesta del ordenamiento juridico

El tribunal parte de la posicion del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que, tras examinar la oferta, admitio que el documento presentado por B BRAUN MEDICAL, S.A. no contenia referencias a una verdadera variante y que, de haberse pedido aclaracion, esta no habria alterado el contenido de la proposicion. Sobre esa base, el tribunal encuadra la respuesta del organo de contratacion como un allanamiento a la pretension de la reclamante, figura que considera admisible en la doctrina de los tribunales administrativos de contratos publicos siempre que no suponga una infraccion manifiesta del ordenamiento juridico.

Para sostener ese criterio, el tribunal cita su Acuerdo 64/2026, de 17 de junio, y recuerda la doctrina expuesta en el Acuerdo 59/2021, de 2 de julio, con apoyo en el Acuerdo 50/2020, de 29 de junio, asi como en la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, citando su Resolucion de 14 de agosto de 2019 y la Resolucion 303/2015, de 10 de abril. A partir de esa linea, aplica por analogia el enfoque del articulo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa, de modo que solo procede rechazar el allanamiento si la estimacion de la reclamacion implicara una vulneracion palmaria del ordenamiento. Como el tribunal no aprecia esa vulneracion, acepta el allanamiento y estima la reclamacion.

Vinculacion de los pliegos y exigencia de ajuste estricto de la oferta

La resolucion reafirma que los pliegos son la referencia decisiva de la licitacion y que vinculan por igual al organo de contratacion y a las empresas licitadoras. Con apoyo en el articulo 53.1 de la LFCP, el tribunal recuerda que las proposiciones deben ajustarse a los pliegos y que su presentacion supone aceptacion incondicionada sin salvedad ni reserva. Esa idea se conecta con la clausula 7.1 del pliego, que reproduce la misma exigencia de aceptacion integra del contenido de los pliegos.

El tribunal utiliza tambien su Acuerdo 28/2024, de 31 de mayo, para subrayar que los pliegos constituyen la "ley del contrato", y cita las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra 445/2021, de 30 de diciembre, y 213/2022, de 6 de julio, como respaldo de ese caracter vinculante. Ademas, enlaza esta doctrina con su Acuerdo 82/2026, de 11 de agosto, en el que ya habia insistido en la obligacion de respetar las previsiones del documento contractual sobre forma y contenido de las proposiciones.

Aplicando ese marco al caso, el tribunal examina el contenido del apartado 1.4 del cuadro de caracteristicas y la clausula 8.2 del pliego, concluyendo que la oferta debe ser valorada conforme a la forma de presentacion exigida por el propio pliego. Sin embargo, ese sometimiento al pliego no lleva en este caso a confirmar la exclusion, porque el problema no reside en el producto ofertado, sino en la calificacion formal de la proposicion como oferta base o como variante.

Regimen de las variantes como excepcion a la unicidad de ofertas

El tribunal situa la controversia en el regimen especifico de las variantes. Recuerda que su admision es excepcional y que opera como excepcion al principio de unicidad de ofertas, en linea con el articulo 53.3 de la LFCP, que impide presentar mas de una proposicion salvo en los supuestos de variantes, y con el articulo 57 de la LFCP, que permite autorizar o exigir variantes cuando esten previstas en los pliegos y se definan con concrecion sus requisitos, limites, modalidades y criterios de valoracion.

Sobre esa base, interpreta el apartado 1.4 del cuadro de caracteristicas del pliego, que solo admite "una variante por lote" y ademas exige que "se haya presentado oferta a dicho lote". Tambien toma en consideracion la regulacion del sobre B contenida en la clausula 8.2, donde se exige presentar el Anexo IV - "Datos tecnicos de los materiales ofertados", y la identificacion de las muestras, que debian ir rotuladas como "oferta base" o "variante". Con ello, el tribunal concluye que la variante no es una oferta autonoma, sino una solucion alternativa respecto de la oferta base.

La resolucion acude ademas a la Resolucion 1580/2024, de 12 de diciembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que define las variantes como propuestas alternativas que incorporan otras soluciones tecnicas frente a la exigida en los pliegos. A la luz de esa doctrina, el tribunal observa que en el Anexo IV la empresa presento una unica oferta, pero la identifico expresamente como variante, mientras que la muestra aparecia rotulada como OB, es decir, como oferta base. Esa contradiccion no afecta al producto ofertado, sino a la calificacion juridica del documento.

Subsanacion y aclaracion de ofertas ante errores o oscuridades

El tribunal considera que la discrepancia entre la denominacion formal de la oferta y su contenido material podia haberse aclarado sin alterar la proposicion. Para ello se apoya en el articulo 51.2 de la LFCP, que permite corregir defectos subsanables u oscuridades en el contenido de la oferta cuando sean susceptibles de aclaracion sin afectar a la igualdad y la transparencia, y en el articulo 97 de la LFCP, que autoriza a solicitar aclaraciones complementarias siempre que no se modifique la oferta presentada.

Esta doctrina se desarrolla mediante la cita de su Acuerdo 18/2025, de 21 de febrero, el Acuerdo 36/2024, de 12 de junio, el Acuerdo 54/2024, de 1 de octubre, el Acuerdo 71/2023, de 21 de septiembre y el Acuerdo 75/2021, de 9 de agosto. Tambien incorpora la jurisprudencia comunitaria citada en el propio acuerdo: sentencias del Tribunal de Justicia de la Union Europea, Sala Decima, de 10 de octubre de 2013, asunto C-336/12, y de 6 de noviembre de 2014, asunto C-42/13; sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea, Sala Cuarta, de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10; y sentencia del Tribunal General de la Union Europea, Sala Quinta, de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08.

Aplicando esa doctrina al caso concreto, el tribunal entiende que no existia una duda sobre el producto ofertado, que estaba perfectamente identificado tanto en el Anexo IV como en el albaran de entrega, sino solo sobre si la proposicion debia entenderse como oferta base o como variante. Precisamente por ello, un requerimiento de aclaracion habria sido posible y no habria supuesto ni una nueva oferta ni una modificacion sustancial de la ya presentada. En consecuencia, la exclusion basada en la mera discordancia formal entre la etiqueta del documento y su contenido material no se considera necesaria ni proporcionada.

Suspension automatica del acto impugnado y medida cautelar solicitada

Antes de entrar en el fondo, el tribunal recuerda que la interposicion de la reclamacion produce la suspension automatica del acto impugnado y, con ello, del procedimiento de contratacion, conforme al articulo 124.4 de la LFCP, en la redaccion dada por la Ley Foral 17/2021, de 21 de octubre. Asimismo, trae a colacion el articulo 125.1 de la LFCP, que regula las medidas cautelares, y el articulo 125.3 de la LFCP, sobre la solicitud de expediente y la resolucion de la medida.

A partir de esa regulacion, el tribunal concluye que no era necesario dictar un pronunciamiento expreso sobre la suspension interesada por la reclamante al amparo del articulo 125 de la LFCP, porque la suspension ya operaba automaticamente por ministerio de la ley desde la presentacion de la reclamacion.

Conclusión Doctrinal

• El tribunal trata la conformidad posterior del organo de contratacion como un verdadero allanamiento, y solo verifica que no encubra una infraccion manifiesta del ordenamiento.
• La oferta debe examinarse con arreglo estricto a los pliegos, que vinculan a ambas partes y fijan el regimen de las variantes.
• La contradiccion entre "variante" y "oferta base" no se considera aqui un defecto sustancial, porque el producto ofertado estaba identificado con claridad.
• La aclaracion era juridicamente posible sin modificar la oferta ni afectar a la igualdad de trato o a la transparencia.
• La suspension del procedimiento operaba automaticamente por la interposicion de la reclamacion, por lo que no procedia resolver de forma separada la cautelar solicitada.
• En futuras reclamaciones similares, el criterio practico inmediato es que una discrepancia formal subsanable no debe conducir sin mas a la exclusion cuando pueda aclararse sin alterar la proposicion.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

• Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de Navarra: Acuerdo 106/2026, de 7 de octubre; Acuerdo 64/2026, de 17 de junio; Acuerdo 59/2021, de 2 de julio; Acuerdo 50/2020, de 29 de junio; Acuerdo 28/2024, de 31 de mayo; Acuerdo 82/2026, de 11 de agosto; Acuerdo 18/2025, de 21 de febrero; Acuerdo 36/2024, de 12 de junio; Acuerdo 54/2024, de 1 de octubre; Acuerdo 71/2023, de 21 de septiembre; Acuerdo 75/2021, de 9 de agosto.
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: Resolucion de 14 de agosto de 2019; Resolucion 303/2015, de 10 de abril; Resolucion 1580/2024, de 12 de diciembre.

Sentencias

• Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-Administrativo: Sentencia 445/2021, de 30 de diciembre; Sentencia 213/2022, de 6 de julio.
• Tribunal de Justicia de la Union Europea, Sala Decima: Sentencia de 10 de octubre de 2013, asunto C-336/12; Sentencia de 6 de noviembre de 2014, asunto C-42/13.
• Tribunal de Justicia de la Union Europea, Sala Cuarta: Sentencia de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10.
• Tribunal General de la Union Europea, Sala Quinta: Sentencia de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08.

Legislacion

• Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Publicos: articulos 2, 4.1.b), 51.2, 53.1, 53.3, 57, 97, 122.1, 122.2, 123.1, 124.2.b), 124.3.c), 124.4, 125.1, 125.3, 126.1 y 127.
• Ley Foral 17/2021, de 21 de octubre: modificacion de la LFCP en materia de suspension automatica.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulo 75.
• Pliego Regulador del acuerdo marco "APRO AM 85/2026: Suministro de acidos grasos hiperoxigenados (AGHO) con destino a los centros del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea": clausula 7.1, clausula 8.2 y apartado 1.4 del cuadro de caracteristicas.