Resumen de la Resolución 233/2026 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

La Resolución 233/2026, de 8 de octubre, dictada por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto por Jáuregui Facility Management, S.A. contra la adjudicación del contrato de servicio de limpieza de la Gerencia de Atención Especializada de Aranda de Duero, contrato basado en el acuerdo marco para la homologación de los servicios de limpieza a prestar en los bienes inmuebles utilizados por la Administración de la Comunidad de Castilla y León y entidades adheridas, en el expediente 0015/2026/2005.

El núcleo del conflicto gira en torno a la justificación de la viabilidad de una oferta presuntamente anormal o desproporcionada, en concreto la presentada por Onet Iberia Soluciones, S.A.U. La recurrente sostiene que la adjudicataria habría ofertado un margen operativo insuficiente para cubrir todos los costes necesarios para la ejecución del contrato, especialmente los costes indirectos, materiales, logísticos y de explotación exigidos por los pliegos. También denuncia una supuesta insuficiencia de motivación del informe técnico y una vulneración del principio de igualdad por la aceptación de una oferta que, a su juicio, no podía ejecutarse en los términos ofertados.

El Tribunal desestima íntegramente el recurso. Considera, en esencia, que la adjudicación se ajusta a Derecho, que el procedimiento de comprobación de la oferta incursa en presunción de anormalidad se tramitó conforme al artículo 149 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y que la recurrente no ha aportado elementos suficientes para desvirtuar la valoración técnica efectuada por el órgano de contratación. Asimismo, niega que exista una motivación arbitraria o insuficiente y rechaza que proceda ampliar el acceso al expediente o conceder un nuevo trámite de alegaciones, al entender que la información ya facilitada permitió a la recurrente articular una impugnación completa.

La resolución se apoya de forma principal en los artículos 44, 46.1, 50.1.d, 57 y 149 de la LCSP, en los artículos 59 y 61 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero, y en el régimen de impugnación judicial previsto en el artículo 46.1 de la LJCA, con remisión también al artículo 10.1.k de la LJCA para señalar la vía contencioso-administrativa posterior. Además, el Tribunal cita doctrina propia y del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales sobre la valoración de ofertas anormalmente bajas, la intensidad del deber de motivación y los límites del control revisor.

En términos prácticos, la consecuencia inmediata es que la adjudicación a favor de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. queda confirmada, sin retroacción del procedimiento ni exclusión de la oferta adjudicataria. El fallo reafirma que el control de una oferta anormalmente baja no permite sustituir sin más el criterio técnico de la Administración por cálculos alternativos elaborados por un competidor, y subraya que la impugnación debe demostrar de forma sólida la imposibilidad real de ejecutar el contrato, no limitarse a contraponer estimaciones económicas propias.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 233/2026, dictada en el marco del recurso 190/2026. La resolución identifica además el expediente de contratación 0015/2026/2005 y el acuerdo marco de referencia M2023/018598.

• Fecha: La resolución se dicta el 8 de octubre de 2026. En el texto se recoge igualmente la entrada del recurso el 4 de agosto de 2026, el traslado a los interesados el 11 de agosto de 2026, la desestimación de la suspensión cautelar mediante Acuerdo 62/2026, de 12 de agosto, y las alegaciones de la adjudicataria presentadas el 19 de agosto de 2026.

• Tribunal: Resuelve el asunto el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León. En el encabezamiento y en el cuerpo de la resolución no se identifica una composición nominal concreta de sus miembros, por lo que el documento se presenta como decisión institucional del órgano colegiado competente en materia de recursos contractuales de la Comunidad Autónoma.

• Expediente: El procedimiento de contratación impugnado corresponde al expediente 0015/2026/2005. El contrato deriva del acuerdo marco M2023/018598, relativo a la homologación de los servicios de limpieza para inmuebles utilizados por la Administración de la Comunidad de Castilla y León y entidades adheridas.

• Organismo: El órgano de contratación es la Gerencia de Atención Especializada de Aranda de Duero, dependiente del sistema sanitario público autonómico. El texto menciona también, en los antecedentes, al gerente de Asistencia Especializada de Aranda de Duero como autoridad que inicia el expediente y posteriormente adjudica el contrato.

• Objeto del Contrato: El contrato tiene por objeto el servicio de limpieza de las instalaciones de la Gerencia de Atención Especializada de Aranda de Duero, en Burgos. Se trata de un contrato basado en un acuerdo marco ya homologado, por lo que la licitación se articula como un procedimiento derivado de ese marco de contratación previamente establecido. La resolución pone especial énfasis en que el objeto comprende no solo la mano de obra, sino también los medios materiales, técnicos y organizativos necesarios para la correcta prestación del servicio durante 18 meses, con los costes asociados a productos, útiles, maquinaria, equipamiento, sistemas informáticos, uniformidad y vehículos, entre otros extremos discutidos por la recurrente.

• Partes Intervinientes:

  • La recurrente es Jáuregui Facility Management, S.A., que en el momento de la licitación tenía la denominación social Serveo Servicios Auxiliares, S.A.U., extremo acreditado mediante escritura de cambio de denominación social. Comparece representada por D. yyy.
  • La adjudicataria es Onet Iberia Soluciones, S.A.U.
  • El órgano de contratación es la Gerencia de Atención Especializada de Aranda de Duero, representada en el expediente por su gerente.
  • También interviene la mesa de contratación, que solicita la justificación de viabilidad de dos ofertas y acuerda finalmente excluir a una de ellas y admitir la de Onet Iberia Soluciones, S.A.U.

• Importe de Licitación: La resolución fija el valor estimado del contrato en 1.762.675,08 euros, cifra relevante a efectos de la admisibilidad del recurso especial conforme al artículo 44 de la LCSP. En cuanto a la adjudicación, el contrato se atribuye a Onet Iberia Soluciones, S.A.U. por un importe de 1.064.198,79 euros, IVA excluido. En el debate económico, el Tribunal menciona además que el margen operativo ofertado por la adjudicataria fue del 0,51 por ciento, equivalente a 5.370,99 euros para 18 meses, y que la homologación del acuerdo marco permitía hasta un 23,50 por ciento de margen operativo máximo. La recurrente, por su parte, presentó un margen del 8,06 por ciento, que el Tribunal cita únicamente como comparación para evidenciar que tampoco cubriría sus propias estimaciones de costes.

• Comunidad Autónoma: El procedimiento se desarrolla en Castilla y León, con aplicación del marco normativo autonómico contenido en la Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, especialmente en sus artículos 59 y 61, que atribuyen competencia al Tribunal autonómico para resolver el recurso especial en materia de contratación.

Antecedentes de la resolución

El origen del litigio se sitúa en la resolución de 9 de febrero de 2026 del gerente de Asistencia Especializada de Aranda de Duero, por la que se inicia el expediente para contratar el servicio de limpieza de las instalaciones de la Gerencia de Atención Especializada en Aranda de Duero, en la provincia de Burgos. La contratación se articula no como una licitación ordinaria abierta desde cero, sino como un procedimiento negociado sin publicidad derivado de un acuerdo marco, concretamente el M2023/018598, que ya había fijado las condiciones de homologación de las empresas capacitadas para prestar estos servicios a la Administración autonómica y a las entidades adheridas.

El 13 de febrero de 2026 se envía invitación a todas las empresas integradas en el acuerdo marco, cumpliéndose así la lógica propia del sistema de contratación basada en instrumentos de racionalización como el acuerdo marco. Finalizado el plazo para presentar ofertas, concurren 17 licitadoras, entre ellas la hoy recurrente Jáuregui Facility Management, S.A. La concurrencia plural resulta significativa porque introduce competencia efectiva entre empresas previamente homologadas, lo que obliga al órgano de contratación a verificar no solo la puntuación técnica y económica, sino también la viabilidad real de las ofertas presentadas.

A lo largo de la tramitación, la mesa de contratación examina la documentación y, el 8 de junio de 2026, decide solicitar justificación de la viabilidad de dos ofertas: las presentadas por Mitie Facility Services, S.A.U. y Onet Iberia Soluciones, S.A.U. Ese acuerdo refleja que ambas ofertas habían quedado incursas en presunción de anormalidad conforme a los parámetros del pliego o del estudio de costes asociado al contrato. La activación de este trámite es esencial porque abre el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 149 de la LCSP, destinado a comprobar si la baja aparente es realmente compatible con la correcta ejecución del contrato.

El 24 de junio de 2026, la mesa acuerda excluir a Mitie Facility Services, S.A.U. al no haber dado respuesta al requerimiento de justificación, y admitir a Onet Iberia Soluciones, S.A.U. tras considerar que los servicios técnicos habían justificado suficientemente la viabilidad de su oferta. Este punto es central en el procedimiento, ya que la Administración no rechaza automáticamente la oferta por el solo hecho de ser baja, sino que valora la explicación aportada por la empresa y la considera aceptable.

Posteriormente, el 13 de julio de 2026, el gerente de Asistencia Especializada adjudica el contrato a Onet Iberia Soluciones, S.A.U. por un importe de 1.064.198,79 euros, IVA excluido. Esa adjudicación es la que desencadena el recurso especial presentado por la otra licitadora.

El 4 de agosto de 2026 entra en el Tribunal el recurso especial interpuesto por D. yyy, en representación de Jáuregui Facility Management, S.A., contra la adjudicación. La recurrente sostiene que la justificación de la oferta de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. es insuficiente, que arrastra inconsistencias económicas y que el margen operativo resultante sería claramente insuficiente para soportar los costes directos e indirectos del servicio. Pide, en consecuencia, la nulidad de la adjudicación, la exclusión de la oferta de Onet, y la retroacción de actuaciones al momento anterior a la adjudicación.

Junto con la pretensión principal, la recurrente solicita también la suspensión del procedimiento de adjudicación como medida cautelar y, subsidiariamente, si el Tribunal considerara necesario un mayor contraste técnico-económico, reclama acceso a una parte concreta de la memoria justificativa de la baja temeraria, en particular a los puntos 2.2, 3, 4, 5 y 6, así como un nuevo plazo para ampliar el recurso a la vista de esos datos.

El expediente y el informe del órgano de contratación son remitidos al Tribunal, que se opone a la estimación del recurso. El órgano administrativo defiende que la tramitación se ha ajustado escrupulosamente al artículo 149 de la LCSP, que la valoración de la viabilidad económica es un juicio técnico no sustituible por el del recurrente y que las conclusiones de esta se basan en hipótesis unilaterales carentes de fuerza probatoria suficiente. También sostiene que el acceso al expediente se ha permitido dentro de los límites legales de la confidencialidad y la protección de secretos técnicos y comerciales.

El 11 de agosto de 2026 se da traslado del recurso a los demás licitadores para que puedan formular alegaciones. Este trámite refuerza la garantía de contradicción en el procedimiento revisor.

Por Acuerdo 62/2026, de 12 de agosto, el Tribunal desestima la solicitud de suspensión del procedimiento, de modo que la adjudicación continúa su curso mientras se resuelve el fondo del recurso.

Finalmente, el 19 de agosto de 2026, Onet Iberia Soluciones, S.A.U. presenta alegaciones en defensa de la legalidad de la adjudicación. La adjudicataria insiste en que la Administración no está obligada a adoptar el modelo de costes de un competidor, ni a aceptar que las hipótesis económicas elaboradas por la recurrente sean las únicas razonables. También sostiene que la extensión del recurso revela que la parte impugnante tuvo acceso a la información esencial para articular su defensa.

Argumentos de las partes

Argumentos de la empresa recurrente

La impugnación de Jáuregui Facility Management, S.A. se construye sobre una tesis principal: la adjudicataria Onet Iberia Soluciones, S.A.U. habría presentado una oferta económicamente inviable porque el margen operativo ofertado no bastaría para sufragar todos los costes de ejecución del servicio. La empresa recurrente sostiene que el órgano de contratación aceptó la justificación de forma meramente formal, sin realizar un análisis económico riguroso, y que por ello la adjudicación vulnera el artículo 149 de la LCSP y el principio de igualdad entre licitadores.

Uno de los ejes del recurso consiste en la crítica al modo en que se estructura el modelo económico del contrato. Según expone la recurrente, el pliego diferencia dos grandes bloques: por un lado, los costes de personal, fijados en función del convenio colectivo y de las condiciones mínimas de ejecución; por otro, el margen operativo, destinado a cubrir todos los costes restantes, esto es, los costes operativos directos, los costes indirectos, los gastos generales, los costes financieros y el beneficio industrial. A partir de esa premisa, la recurrente afirma que el margen operativo ofertado por Onet, de 5.370,99 euros para 18 meses, resulta claramente insuficiente para atender incluso los costes más elementales del servicio.

La impugnante centra parte de su análisis en la insuficiencia de los costes indirectos y de los medios materiales exigidos por el pliego. Afirma que la resolución de adjudicación no explica de qué manera ese margen tan reducido puede absorber los costes derivados de productos de limpieza, útiles, maquinaria, equipamientos de control, uniformidad, equipos de protección individual, vehículos, formación, coordinación y otros recursos necesarios para ejecutar el contrato. Señala además que la oferta técnica de Onet obtuvo 35,66 puntos sobre 37, lo que, a su juicio, presupone una alta intensidad de medios y, por tanto, un coste operativo difícilmente compatible con un margen tan escaso.

Para reforzar su argumento, la recurrente elabora por su cuenta una serie de cuadros de costes y estimaciones de consumo. En ellos desglosa partidas como productos químicos, celulosa, útiles de limpieza, maquinaria, equipamiento de residuos, sistema informático de control del servicio, uniformidad, equipos de protección individual y vehículos. Con base en precios de mercado obtenidos de proveedores especializados y coincidentes, según dice, con referencias afines a las identificadas por la adjudicataria, concluye que solo la partida de productos químicos y celulosa ascendería a 68.635,94 euros, y que la suma total de útiles de limpieza y otros materiales alcanzaría 269.697,42 euros para los 18 meses de ejecución. A su juicio, esas cifras exceden con mucho el margen operativo ofertado, lo que demostraría la inviabilidad de la propuesta.

La recurrente subraya que la justificación de los costes laborales presentada por la adjudicataria no es suficiente para salvar la oferta. A su entender, la comprobación del artículo 149 de la LCSP debía dirigirse a verificar si el margen operativo podía absorber todos los costes no salariales y no limitarse a corroborar que la empresa respetaba el convenio colectivo o las obligaciones mínimas de personal. De ahí que considere irrelevante que la adjudicataria hubiera justificado adecuadamente los gastos salariales si seguía sin explicar cómo financiaría el resto de la explotación con un margen tan estrecho.

Otro de los flancos del recurso es la falta de acceso efectivo a la memoria justificativa de la baja anormal. La recurrente sostiene que se le denegó en la práctica el acceso pleno a la documentación presentada por Onet, al haberse declarado casi íntegramente confidencial. Entiende que, sin ese acceso completo, no pudo contrastar con exactitud la razonabilidad de las cifras utilizadas por la adjudicataria, lo que habría cercenado su derecho de defensa. Por ello solicita, subsidiariamente, acceso a partes concretas de la memoria y la apertura de un nuevo plazo para ampliar el recurso.

En términos jurídicos, la recurrente denuncia una vulneración del artículo 149 de la LCSP, y también una infracción del principio de igualdad, en la medida en que la adjudicación habría favorecido a una empresa cuya oferta no podía realmente ejecutarse en los términos presentados. En su planteamiento, la aceptación de la oferta supone una suerte de validación de una baja meramente aparente o ficticia, incompatible con la buena administración y con la tutela de la competencia leal entre licitadores.

Defensa del órgano de contratación

El órgano de contratación rechaza frontalmente la pretensión impugnatoria. Sostiene que el procedimiento se ha tramitado de forma correcta y que la valoración de la viabilidad de la oferta se ha realizado siguiendo estrictamente el artículo 149 de la LCSP. Defiende que la mesa de contratación solicitó la justificación de la oferta anormalmente baja, que la empresa afectada respondió dentro del plazo, que se recabó el informe técnico oportuno y que, sobre esa base, se estimó que la propuesta era viable.

La Administración insiste en que la apreciación de una oferta anormalmente baja es un juicio eminentemente técnico. Por ello, dice, el control de legalidad del Tribunal no puede convertirse en una sustitución del criterio técnico de la Administración por el de la parte recurrente, salvo en casos de error manifiesto, arbitrariedad o ausencia de motivación, circunstancias que aquí no concurren. A juicio del órgano de contratación, la recurrente no demuestra error real alguno, sino que simplemente construye un modelo económico alternativo con hipótesis propias, sin acreditar que las cifras de la adjudicataria sean imposibles de sostener.

En relación con los cálculos aportados por Jáuregui, el órgano de contratación aduce que se trata de estimaciones unilaterales, elaboradas sobre consumos y precios elegidos por la propia recurrente. Alega que esas cifras no tienen por qué coincidir con la realidad de ejecución de la adjudicataria, que puede beneficiarse de economías de escala, acuerdos marco de suministro, descuentos comerciales, stock disponible, amortizaciones previas o una estructura empresarial distinta. Por eso, considera que no cabe concluir que la oferta de Onet sea inviable solo porque no se acomode al modelo económico diseñado por la impugnante.

Respecto al acceso al expediente, la Administración señala que la documentación se facilitó respetando los límites legales de confidencialidad. Recuerda que la protección de secretos técnicos y comerciales es una exigencia normativa y que la recurrente pudo conocer el contenido esencial del expediente, como demuestra precisamente la amplitud y detalle de su recurso. En consecuencia, rechaza que exista indefensión material.

La Administración también se opone a la solicitud de suspensión cautelar, entendiendo que no concurren los presupuestos para paralizar el procedimiento, y subraya que la adjudicación fue acordada a favor de la oferta mejor clasificada una vez valorada su viabilidad.

Alegaciones de la adjudicataria

Onet Iberia Soluciones, S.A.U. se alinea con el órgano de contratación y defiende la legalidad de la adjudicación. Su posición gira en torno a una idea central: la Administración no está obligada a aceptar el modelo de costes de un licitador competidor ni a considerar que sus propios cálculos sean los únicos válidos. La mera elaboración de una tabla alternativa de costes, dice la adjudicataria, no basta para demostrar que su oferta sea inviable.

La adjudicataria sostiene que la recurrente proyecta sobre el contrato hipótesis de consumo, precios y necesidades materiales que no se corresponden con su propia propuesta técnica ni con su organización empresarial. También reprocha que se confundan costes teóricos de adquisición con costes reales de ejecución. A su juicio, la viabilidad de una oferta no se puede destruir por la simple invocación de precios de mercado estimados por el rival, sino solo mediante una demostración sólida de que la oferta no puede cumplirse conforme a sus propios términos.

Onet enfatiza que el órgano de contratación examinó la documentación de justificación, consideró que la oferta era viable y decidió su admisión. Añade que esa valoración pertenece al ámbito de discrecionalidad técnica de la Administración, por lo que no debe ser reemplazada por una reconstrucción contable alternativa hecha por la recurrente.

También discrepa de la crítica relativa al acceso al expediente. Según su planteamiento, la recurrente obtuvo la información necesaria para formular un recurso muy extenso y técnicamente elaborado, lo que desmiente que hubiera una limitación real del derecho de defensa.

Decisión del Tribunal

El Tribunal comienza por confirmar su competencia para resolver el recurso especial, con fundamento en el artículo 46.1 de la LCSP y en el artículo 59 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero. Asimismo, declara que el recurso es admisible porque se dirige contra la adjudicación de un contrato de servicios basado en un acuerdo marco cuyo valor estimado, 1.762.675,08 euros, supera con holgura el umbral de 100.000 euros exigido por el artículo 44.1.b y 44.2.c de la LCSP para este tipo de recursos. Además, constata que fue interpuesto dentro del plazo del artículo 50.1.d de la LCSP.

El Tribunal también aprecia la legitimación de Jáuregui Facility Management, S.A., cuya antigua denominación social era Serveo Servicios Auxiliares, S.A.U.. Da por acreditado el cambio de denominación mediante la correspondiente escritura y reconoce la correcta acreditación de la representación de D. yyy.

Desde el punto de vista de fondo, la Sala administrativa identifica el verdadero problema jurídico: determinar si la aceptación de la justificación de la oferta de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. y la consiguiente adjudicación se ajustan al régimen del artículo 149 de la LCSP y al contenido de los pliegos, que son la ley del contrato. Para resolverlo, recuerda que la valoración de ofertas incursas en presunción de anormalidad no puede hacerse de forma automática. Cita su propia doctrina y la del TACRC para afirmar que esa presunción es solo un indicio, no una causa de exclusión automática. Es imprescindible un procedimiento contradictorio en el que el licitador pueda justificar la viabilidad de su oferta y el órgano de contratación valore motivadamente si esa explicación destruye o no la sospecha de inviabilidad.

El Tribunal reproduce y asume el contenido esencial del artículo 149.4 y 149.6 de la LCSP. Destaca que la oferta anormalmente baja debe ser examinada por la mesa o, en su defecto, por el órgano de contratación, con solicitud de asesoramiento técnico, y que la exclusión solo procede si, tras valorar toda la información, se concluye que la oferta no puede ser cumplida por la inclusión de valores anormales. También recuerda que el apartado 4 del artículo 149 impide considerar satisfactoria una justificación incompleta o basada en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, jurídico o económico.

A partir de ahí, el Tribunal analiza el argumento central de la recurrente sobre el margen operativo. Explica que la propia cláusula 33 del PCAP, así como el estudio de costes publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, aclaran que el margen operativo es el porcentaje que, sobre la base del coste de personal total, los licitadores pueden repercutir para cubrir el resto de costes del servicio, incluidos los directos e indirectos, gastos generales y beneficio industrial. Sin embargo, subraya que la recurrente omite un dato decisivo: el margen operativo se calcula sobre la base del coste de personal y es válido siempre que sea igual o superior a cero. En el caso de Onet, el margen ofertado fue del 0,51 por ciento, equivalente a 5.370,99 euros, y por tanto cumple el parámetro de admisibilidad del pliego.

Frente a la tesis de que ese margen no bastaría para cubrir productos, útiles y demás elementos materiales, el Tribunal observa que la impugnante ha construido sus propios cálculos sobre hipótesis de consumo y precios elaboradas unilateralmente. Ese enfoque, dice, no permite demostrar la inviabilidad real de la oferta, sino solo que la oferta no encaja en el presupuesto alternativo diseñado por la recurrente. El Tribunal pone ejemplos concretos, como el cálculo relativo a las escaleras multiuso y las frecuencias mensuales imaginadas por la impugnante, para mostrar que sus estimaciones descansan en supuestos que no coinciden necesariamente con la memoria presentada por la adjudicataria ni con el contenido efectivo de su oferta.

La resolución insiste en que no corresponde al Tribunal sustituir la valoración técnica de la Administración por un juicio económico propio. En este punto se apoya en la doctrina de la Resolución 24/2011 del TACRC, según la cual no basta con demostrar que la oferta es baja en relación con los costes estimados por el recurrente; es preciso demostrar que la oferta es imposible de cumplir. También cita la Resolución 22/2024 del TACRC, que precisa que el examen de viabilidad no consiste en analizar minuciosamente cada partida o en impedir que una oferta produzca pérdidas a la empresa, sino en valorar si el licitador está realmente en condiciones de ejecutar el contrato razonablemente al precio ofertado.

El Tribunal también aborda el argumento de la recurrente sobre la supuesta insuficiencia de motivación del informe técnico. Frente a ello, aprecia que el informe incorporado al expediente contiene referencias concretas a la aplicación del convenio colectivo sectorial de limpieza de Burgos, a la adecuada justificación de costes salariales, al dimensionamiento del servicio en 36.687 horas al año, a la inclusión de sustituciones, vacaciones, permisos, absentismo y bolsa de horas, a la justificación de costes materiales y medios técnicos, y a la condición de la empresa como actual prestataria del servicio, lo que le permite optimizar recursos y amortizar medios. A juicio del Tribunal, todo ello configura una motivación suficiente, coherente y no arbitraria.

En relación con la doctrina sobre motivación, cita la Resolución 357/2019 del TACRC, que distingue entre la necesidad de que el licitador aporte una justificación que permita destronar la presunción de anormalidad y la obligación del órgano de contratación de ofrecer una resolución motivada cuando rechaza la oferta. Igualmente recuerda la Resolución 70/2021 y la 186/2019 de su propia doctrina, según las cuales la decisión corresponde al órgano de contratación, quien debe ponderar las alegaciones y los informes técnicos, que no son vinculantes, pero sí deben estar suficientemente motivados. En el mismo sentido menciona la Resolución 920/2026 del TACRC y, en particular, la idea de que la motivación ha de ser rigurosa cuando se rechaza una oferta, mientras que si se acepta la viabilidad no es exigible una justificación exhaustiva de la aceptación.

Sobre la pretensión de la recurrente de que el análisis debió centrarse solo en el margen operativo y no en los costes salariales, el Tribunal responde que esa distinción no invalida el razonamiento de la Administración. En realidad, según el propio pliego, la suficiencia de la oferta se valora tomando en consideración el conjunto del modelo económico, empezando por el coste de personal y extendiéndose a los costes materiales y generales. Por eso, la justificación de la adjudicataria sobre su estructura de personal, sus sustituciones, sus vacaciones, su dimensión de servicio y sus medios materiales sí resulta pertinente para valorar la viabilidad global de la propuesta. El Tribunal concluye que la recurrente no ha acreditado que el margen operativo haga imposible la ejecución del contrato.

La resolución también descarta la comparación con la Resolución 822/2025 del TACRC, invocada por la recurrente. Explica que ese precedente se refería a un contrato de concesión de servicios, en el que la viabilidad se analiza mediante parámetros financieros como la Tasa Interna de Retorno o el Valor Actual Neto, con un régimen distinto al de un contrato de servicios como el aquí examinado. Por tanto, ese precedente no resulta trasladable.

En definitiva, el Tribunal considera que el acto impugnado está suficientemente motivado, que la valoración técnica no es arbitraria y que la recurrente no ha aportado elementos de juicio suficientes para demostrar que la oferta de Onet no pueda ejecutarse. Por ello, desestima el recurso y confirma la adjudicación.

Por último, rechaza la petición subsidiaria de la recurrente relativa al acceso completo a la memoria justificativa y a la apertura de un nuevo plazo de alegaciones. La razón es que la propia recurrente afirma haber conseguido ya acreditar suficientemente las inconsistencias denunciadas con la documentación a la que tuvo acceso, de modo que el Tribunal entiende que no es necesario un mayor contraste técnico-económico. En consecuencia, no aprecia motivo para ampliar el expediente ni para abrir un nuevo trámite de contradicción.

La parte dispositiva es clara: se desestima el recurso especial en materia de contratación interpuesto por Jáuregui Facility Management, S.A. contra la adjudicación del servicio de limpieza a favor de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. Asimismo, se ordena notificar la resolución a todos los interesados. Contra ella solo cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la notificación, conforme al artículo 46.1 de la LJCA y al artículo 10.1.k de la LJCA. La resolución es ejecutiva en sus propios términos.

Conclusión

La consecuencia inmediata y más relevante de esta resolución es que la adjudicación del contrato de limpieza de la Gerencia de Atención Especializada de Aranda de Duero queda plenamente confirmada a favor de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. No se ordena la exclusión de la adjudicataria, no se retrotrae el procedimiento y no se abre un nuevo trámite de evaluación económica. En términos prácticos, el contrato puede continuar su curso y la Administración sanitaria autonómica conserva la adjudicación ya acordada.

Para Jáuregui Facility Management, S.A., el fallo supone el cierre desfavorable de la vía administrativa especial de contratación. Si desea seguir combatiendo la adjudicación, deberá acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo de dos meses. Pero, mientras tanto, su pretensión principal de excluir la oferta de la competidora queda definitivamente rechazada en sede administrativa.

Desde la perspectiva del órgano de contratación, la resolución avala la corrección del procedimiento seguido. El Tribunal confirma que se solicitó la justificación de la oferta presuntamente anormal, que se valoró técnicamente la documentación aportada y que la decisión de aceptar la viabilidad de la propuesta estuvo suficientemente motivada. Esto refuerza la posición de la Administración ante futuras impugnaciones y da cobertura jurídica a la adjudicación realizada.

La resolución también deja una lección relevante sobre la práctica de las ofertas anormalmente bajas. El Tribunal subraya que no basta con ofrecer una reconstrucción económica alternativa ni con demostrar que una oferta parece ajustada o incluso arriesgada desde el punto de vista empresarial. Lo que exige el artículo 149 de la LCSP es probar que la oferta no puede ejecutarse razonablemente. Ese matiz es decisivo porque preserva la libertad empresarial y evita que la Administración excluya ofertas competitivas solo por resultar incómodas o poco convencionales.

Igualmente importante es el mensaje sobre la motivación. El Tribunal considera que la motivación del informe técnico y de la adjudicación era bastante porque permitía entender por qué se aceptó la viabilidad de la oferta. Esto reafirma un criterio ya consolidado: la motivación debe ser suficiente para controlar la arbitrariedad, pero no necesita convertirse en una justificación exhaustiva de cada elemento aceptado cuando la decisión es positiva para el licitador.

En cuanto a la transparencia, la resolución admite implícitamente que puede existir información confidencial en la memoria justificativa de una oferta, pero recuerda que eso no equivale necesariamente a indefensión. Si el contenido esencial del expediente permite formular un recurso completo, el acceso parcial puede ser jurídicamente suficiente. Con ello, el Tribunal protege simultáneamente la defensa de la recurrente y los secretos técnicos o comerciales de la adjudicataria.

Finalmente, en términos de seguridad jurídica, la decisión confirma y refuerza una línea interpretativa ya conocida: el control de las ofertas anormalmente bajas debe ser riguroso, pero también deferente con el juicio técnico del órgano de contratación, siempre que este esté motivado y no incurra en error manifiesto. La resolución no innova de manera radical, pero sí reafirma criterios muy relevantes para futuras licitaciones: la viabilidad de la oferta se mide sobre la base del expediente concreto, no sobre simulaciones económicas ajenas, y la carga de demostrar la inviabilidad recae realmente en quien impugna, no en quien presenta la oferta competitiva.

En suma, la Resolución 233/2026 consolida la idea de que el artículo 149 de la LCSP no es un instrumento para expulsar automáticamente ofertas bajas, sino un mecanismo para comprobar si detrás de una baja existe o no una verdadera capacidad de ejecución. En este caso, el Tribunal concluye que sí la había, y por ello mantiene íntegra la adjudicación.

Doctrina aplicada por el tribunal

Oferta anormalmente baja y tramite contradictorio

El tribunal parte del articulo 149.4 y 149.6 de la LCSP** para afirmar que la apreciacion de una oferta incursa en presuncion de anormalidad no permite una exclusion automatica. La mesa de contratacion o, en su caso, el organo de contratacion debe abrir un tramite contradictorio, pedir una justificacion clara y suficiente y valorar despues si la oferta puede cumplirse en sus propios terminos. Solo cuando la explicacion resulte incompleta, se base en hipotesis inadecuadas o no desvirtue la presuncion puede rechazarse la oferta y excluirse al licitador. El tribunal recuerda, ademas, que la justificacion debe apoyarse en el asesoramiento tecnico correspondiente y que la eventual exclusion ha de descansar en una valoracion motivada.

Aplicando este criterio al caso, el tribunal concluye que la tramitacion seguida con la oferta de Onet Iberia Soluciones, S.A.U. se ajusto al cauce previsto en el articulo 149 de la LCSP. Considera que la justificacion aportada incluyo datos sobre costes salariales, medios tecnicos, materiales, costes generales y beneficio industrial, y que la impugnacion de Jáuregui Facility Management, S.A.** no logra acreditar que la oferta fuera de imposible cumplimiento.

Motivacion del juicio de viabilidad y alcance del control del tribunal

La resolucion aplica una doctrina constante segun la cual la decision sobre la viabilidad de una oferta incursa en anormalidad corresponde al organo de contratacion y debe estar suficientemente motivada, aunque no se exija una explicacion exhaustiva cuando la oferta se acepta. El tribunal destaca que, para rechazar una oferta, la motivacion debe ser mas rigurosa y debe mostrar por que la justificacion no desvirtua la presuncion de anormalidad. Tambien asume la validez de la motivacion "in aliunde" o por remision a la documentacion obrante en el expediente, siempre que sea accesible al interesado.

Sobre esta base, el tribunal rechaza que la resolucion impugnada sea arbitraria. Entiende que el informe tecnico incorporado al expediente era suficiente para sustentar la aceptacion de la oferta de Onet Iberia Soluciones, S.A.U., y recuerda que no le corresponde sustituir el juicio tecnico de la Administracion por el suyo propio, sino comprobar si la decision esta razonada y no incurre en ilegalidad o arbitrariedad. En este punto toma como apoyo la doctrina citada de la propia resolucion y del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y del Tribunal Supremo.

Interpretacion del PCAP y del margen operativo

El tribunal fija la interpretacion de la clausula 33 del PCAP del acuerdo marco a partir de la definicion expresa del margen operativo. Segun el pliego, el margen operativo es el porcentaje que, sobre la base del coste total de personal fijado en la peticion de oferta vinculante, puede repercutir el licitador para determinar el precio del servicio y para atender, junto con los costes de personal, el resto de costes directos e indirectos, incluidos los gastos generales y el beneficio industrial. El propio estudio de costes del contrato publicado en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico** se expresa en terminos equivalentes.

Con esta lectura, el tribunal corrige la tesis de la recurrente, que trataba de construir la controversia como si el margen operativo debiera cubrir autonomamente, y en los terminos fijados por ella, cada uno de los costes que desglosaba en su recurso. El tribunal subraya que el margen ofertado por Onet Iberia Soluciones, S.A.U. fue del 0,51 %, equivalente a 5.370,99 euros, y que es valido siempre que sea igual o superior a cero. Por ello, entiende que la recurrente parte de una lectura parcial del pliego y de un planteamiento que no coincide con la configuracion contractual aprobada por el organo de contratacion.

Carga de la prueba y valor de los calculos economicos de la recurrente

La resolucion aplica aqui la idea de que no basta con mostrar que una oferta es baja, ni siquiera muy baja, respecto de estimaciones propias de coste. Para desvirtuar la viabilidad es preciso aportar elementos objetivos que permitan concluir que el contrato no puede cumplirse. El tribunal considera que los calculos ofrecidos por Jáuregui Facility Management, S.A. se apoyan en hipotesis de consumo, precios y frecuencias decididos unilateralmente, sin correspondencia necesaria con la oferta de la adjudicataria. Por eso les niega fuerza suficiente para imponer la exclusion.

El tribunal insiste en que la recurrente no acredita una imposibilidad de cumplimiento, sino solo una diferencia entre sus propios calculos y la estimacion aceptada por el organo de contratacion. Tambien destaca que el control que debe realizarse no consiste en reconstruir todas las partidas de la oferta ni en sustituir la organizacion empresarial de la adjudicataria por la que la recurrente considera mas adecuada. En consecuencia, concluye que no se ha demostrado error manifiesto en el juicio de viabilidad ni una infraccion del articulo 149 de la LCSP**.

Confidencialidad y acceso al expediente

En relacion con la peticion subsidiaria de acceso completo a la memoria justificativa y de concesion de un nuevo plazo para ampliar alegaciones, el tribunal acepta que el acceso al expediente puede verse limitado por la confidencialidad de determinados contenidos tecnicos y comerciales. Sin embargo, aprecia que la recurrente ya disponia de los elementos esenciales para articular su impugnacion, hasta el punto de afirmar que consideraba suficientemente acreditadas las inconsistencias denunciadas con la documentacion a la que habia tenido acceso.

Por ello, el tribunal rechaza que fuera necesario un contraste tecnico economico mayor o la apertura de un nuevo tramite de ampliacion del recurso. La limitacion del acceso no impide, a su juicio, el ejercicio efectivo del derecho de defensa en este caso concreto.

Conclusion Doctrinal

• El tribunal reafirma que la oferta incursa en anormalidad no se excluye automaticamente: exige tramite contradictorio, justificacion y motivacion suficiente.
• La aceptacion de la viabilidad de la oferta solo puede ser revisada en sede de recurso si se acredita error manifiesto, arbitrariedad o falta real de motivacion.
• La interpretacion del PCAP fija que el margen operativo se calcula sobre el coste de personal y es valido si no es negativo, sin que pueda redefinirse unilateralmente por la recurrente.
• Los calculos economicos elaborados por una licitadora, si descansan en hipotesis propias y no demuestran la imposibilidad de cumplimiento, no bastan para excluir una oferta.
• La limitacion del acceso por confidencialidad no exige abrir un nuevo plazo cuando el interesado ya dispone de informacion suficiente para defenderse.
• En futuros procedimientos, la resolucion refuerza la necesidad de fundamentar las impugnaciones de anormalidad en datos objetivos y no en estimaciones alternativas de coste.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y Leon

• Resolucion 99/2021, de 14 de julio.
• Resolucion 105/2019, de 18 de julio.
• Resolucion 83/2016, de 22 de diciembre.
• Resolucion 70/2021, de 20 de mayo.
• Resolucion 186/2019, de 5 de diciembre.
• Resolucion 164/2022, de 19 de octubre.

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

• Resolucion 357/2019, de 11 de abril.
• Resolucion 775/2017, de 8 de septiembre.
• Resolucion 24/2011, de 9 de febrero.
• Resolucion 22/2024, de 12 de enero.
• Resolucion 164/2022, de 19 de octubre.
• Resolucion 29/2022, de 14 de enero.
• Resolucion 687/2021, de 11 de junio.
• Resolucion 646/2020.
• Resolucion 920/2026.
• Resolucion 1262/2024.
• Resolucion 1103/2023, de 7 de septiembre de 2023.
• Resolucion 822/2025.

Sentencias

Tribunal Supremo

• Sentencia de 13 de julio de 1984.
• Sentencias de 9 de junio de 1986, 31 de octubre de 1995, 20 de enero de 1998, 11 y 13 de febrero de 1998, 9 de marzo de 1998, 25 de mayo de 1998, 15 de junio de 1998, 19 de febrero de 1999, 5 de mayo de 1999 y 13 de enero de 2000.

Tribunal Constitucional

• STC 37/1982, de 16 de junio.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (LCSP).
• Articulo 44.1.b) de la LCSP.
• Articulo 44.2.c) de la LCSP.
• Articulo 46.1 de la LCSP.
• Articulo 50.1.d) de la LCSP.
• Articulo 57 de la LCSP.
• Articulo 149.4 de la LCSP.
• Articulo 149.6 de la LCSP.
• Articulo 150.1 de la LCSP.
• Articulo 201 de la LCSP.
• Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras.
• Articulo 59 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero.
• Articulo 61 de la Ley 1/2012, de 28 de febrero.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccion Contencioso-administrativa (LJCA).
• Articulo 46.1 de la LJCA.
• Articulo 10.1.k de la LJCA.
• Clausula 33 del PCAP del acuerdo marco.
• Clausula 16.3 del PCAP.
• Pliego de Prescripciones Tecnicas (PPT).
• Estudio de costes del contrato publicado en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico.