Resumen de la Resolución 305/2026 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

Resumen de la Resolución

La Resolución n. 305/2026, de 13 de octubre, dictada por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias, resuelve dos recursos especiales en materia de contratación acumulados, ambos dirigidos contra la Resolución de 29 de mayo de 2026 del Consejero Delegado de IDECO, S.A., por la que se acordó tener por retirada la oferta de COMPAÑÍA DE EFICIENCIA Y SERVICIOS INTEGRALES, S.L. (EFFICO) y adjudicar el contrato a VEOLIA SERVICIOS LECAM, S.A.U., segundo licitador clasificado, dentro del expediente del Servicio de mantenimiento preventivo y correctivo especializado en calidad del agua, baños de contraste y climatización, en nave cubierta o vasos descubiertos de piscinas para los centros gestionados por IDECO, S.A.

El conflicto nace en el tramo final de una licitación sometida a regulación armonizada, tramitada por procedimiento abierto, ordinario y con pluralidad de criterios, en la que el órgano de contratación entendió, tras varios requerimientos de subsanación y valoración técnica, que la oferta inicialmente mejor clasificada de EFFICO no acreditaba suficientemente la solvencia técnica, la adscripción efectiva de medios personales y materiales ni determinados extremos documentales exigidos por los pliegos. Sobre esa base, y con apoyo expreso en los artículos 140.3, 150.2 y 76.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), se declaró retirada la oferta de EFFICO y se adjudicó el contrato a la segunda clasificada, VEOLIA.

El Tribunal canario examina el asunto desde una perspectiva estrictamente de legalidad contractual, con especial atención al principio de vinculación a los pliegos recogido en los artículos 122.2, 124 y 139.1 LCSP, así como a la doctrina clásica del Tribunal Supremo sobre la fuerza vinculante de los pliegos como ley del contrato. También interpreta el alcance de la solvencia técnica conforme al artículo 90.1.a LCSP, que permite atender a servicios o trabajos de igual o similar naturaleza y, subsidiariamente, a la coincidencia de los tres primeros dígitos del CPV, pero solo en defecto de una concreta delimitación en los pliegos. En el caso analizado, el Tribunal destaca que el propio PCAP sí había definido expresamente el criterio de correspondencia entre servicios mediante esa regla CPV, por lo que rechaza que el órgano de contratación pudiera luego acudir a una valoración material más restrictiva o distinta de la prevista.

La Resolución concluye que EFFICO sí había acreditado la solvencia técnica exigida, porque varios de los contratos aportados se subsumen en los códigos CPV previstos y, además, su importe agregado supera el umbral mínimo exigido por el pliego. También entiende que no podía exigirse a los técnicos operarios una experiencia en años no prevista en los pliegos, ya que la cláusula aplicable exigía solo experiencia suficiente y reservaba el umbral de tres años al técnico delegado o responsable. Del mismo modo, considera suficiente la acreditación de los medios materiales mediante compromisos de suministro de los proveedores y recuerda que la adscripción efectiva de medios materiales solo debía quedar plenamente acreditada por el licitador finalmente adjudicatario, en el marco del artículo 150.2 LCSP, sin que pudiera imponerse una exigencia de titularidad inmediata o de documentos no previstos expresamente en los pliegos.

En consecuencia, el Tribunal estima parcialmente el recurso de EFFICO, anula la resolución impugnada y ordena la retroacción de actuaciones al momento anterior a la exclusión, para que se valore de nuevo la documentación aportada conforme a los criterios fijados en la propia Resolución. Por el contrario, el recurso de CLECE FS, S.A. contra la adjudicación queda concluso por pérdida sobrevenida del objeto, al desaparecer la base material de su impugnación tras la estimación del recurso de la inicialmente excluida. Aun así, el Tribunal deja constancia de varias consideraciones obiter dicta sobre el criterio de adjudicación medioambiental C.2, su naturaleza automática y su interpretación conforme a la normativa sectorial, especialmente el Real Decreto 742/2013, sin que llegue a entrar a resolver de forma definitiva ese extremo por haber perdido ya utilidad procesal.

La resolución refuerza una idea central en contratación pública: los pliegos obligan tanto a la Administración como a los licitadores, pero esa vinculación no autoriza al órgano de contratación a introducir ex post requisitos no previstos o interpretaciones que alteren el estándar de solvencia y de acreditación que los propios pliegos habían fijado. Al mismo tiempo, el Tribunal recuerda que la valoración técnica tiene un margen de apreciación, pero este no puede convertirse en una redefinición del contenido del pliego ni en una exigencia documental más intensa que la expresamente impuesta por la lex contractus.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: La resolución analizada es la 305/2026, identificada expresamente como resolución de fecha 13 de octubre. En el texto remitido aparece vinculada al Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias y resuelve dos recursos acumulados contra la Resolución de 29 de mayo de 2026 dictada en el expediente de contratación del servicio de mantenimiento de piscinas y climatización gestionado por IDECO, S.A. El texto presenta alguna inconsistencia interna en fechas, pero la identificación formal aportada es la indicada.
• Fecha: La fecha formal de la Resolución es el 13 de octubre de 2026. En el itinerario procedimental figuran, además, hitos relevantes como la publicación de la licitación en diciembre de 2025, la adjudicación impugnada de 29 de mayo de 2026, la interposición de recursos en junio de 2026 y la recepción del expediente por el Tribunal el 22 de junio de 2026. La propia resolución señala que es definitiva en vía administrativa y que contra ella cabe recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses.
• Tribunal: El órgano resolutor es el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias, actuando su Titular. La resolución se dicta en el marco de las competencias atribuidas por el Decreto 10/2015, de 12 de febrero, y por el convenio de colaboración suscrito entre la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de Tenerife, de conformidad con el artículo 46.4 LCSP y el artículo 2.4 del Decreto 10/2015. La resolución la firma el Titular del Tribunal.
• Expediente: El expediente de contratación se identifica en el texto como el relativo al Servicio de mantenimiento preventivo y correctivo especializado en calidad del agua, baños de contraste y climatización, en nave cubierta o vasos descubiertos de piscinas para los centros gestionados por IDECO, S.A. En el propio expediente se alude también, en distintos momentos, a referencias internas como 70/2025 y a contratos previos o conexos usados en la acreditación de solvencia, entre ellos el expediente 93/2022 del Instituto Insular de Deportes de Gran Canaria.
• Organismo: El organismo de contratación es IDECO, S.A., sociedad mercantil pública cuyo capital pertenece al Cabildo Insular de Tenerife. El órgano que dicta la resolución impugnada es el Consejero Delegado de IDECO, S.A., por delegación del Consejo de Administración.
• Objeto del Contrato: El contrato tiene por objeto el mantenimiento preventivo y correctivo especializado en instalaciones vinculadas a la calidad del agua, baños de contraste y climatización en naves cubiertas o vasos descubiertos de piscinas de los centros gestionados por IDECO, S.A. El servicio incluye la ejecución de tareas técnicas de prevención, corrección y control sanitario de piscinas, tratamiento del agua, sistemas de climatización, equipos e infraestructuras asociadas. El PCAP y el PPT configuran un contrato de naturaleza altamente especializada, con exigencias concretas sobre experiencia, medios humanos, medios materiales y criterios de adjudicación medioambientales.
• Partes Intervinientes: Intervienen como recurrentes COMPAÑÍA DE EFICIENCIA Y SERVICIOS INTEGRALES, S.L. (EFFICO), representada por don ESP, y CLECE FS, S.A., representada por don FCLT. Como adjudicataria final figura VEOLIA SERVICIOS LECAM, S.A.U.. El órgano de contratación es IDECO, S.A.. También participan como interesados, mediante alegaciones, la propia VEOLIA y el órgano de contratación, que defienden la corrección de la decisión impugnada.
• Importe de Licitación: El valor estimado del contrato se cifra en 3.372.061,64 euros. En la documentación técnica y en los pliegos se fija además un umbral de solvencia económica y técnica vinculado a la anualidad media del contrato, que el expediente concreta en 472.088,62 euros, correspondiente al 70 por ciento de la anualidad media. La resolución también menciona importes parciales de certificados de experiencia y cifras de ofertas técnicas, pero el dato económico nuclear es el valor estimado indicado.
• Comunidad Autónoma: La licitación y la resolución se enmarcan en la Comunidad Autónoma de Canarias, concretamente en el ámbito del Cabildo Insular de Tenerife. La competencia del Tribunal deriva del régimen especial canario de recursos contractuales y del convenio suscrito para la atribución de funciones.
• Normativa principal aplicada: La resolución se apoya de forma central en los artículos 44, 46, 48, 50, 53, 56, 57, 74, 76, 90, 122, 124, 127, 139, 140 y 150 de la LCSP, en la Ley 39/2015, especialmente su artículo 57 sobre acumulación de procedimientos, en la Ley 29/1998, artículos 10.1 y 46.1, en el Real Decreto 742/2013, artículo 7, así como en otras referencias como el Real Decreto 1054/2002, el Reglamento (UE) n. 528/2012, el Reglamento (CE) n. 1907/2006 REACH y el Reglamento (CE) n. 66/2010 sobre la etiqueta ecológica.
• Resultado de la resolución: Se acumulan los recursos, se estima parcialmente el de EFFICO, se anula la resolución de 29 de mayo de 2026 y se ordena la retroacción para una nueva valoración de la documentación de EFFICO. En cambio, se declara concluso el recurso de CLECE FS por pérdida sobrevenida del objeto. El órgano de contratación debe comunicar al Tribunal las actuaciones adoptadas para dar cumplimiento a la resolución, conforme al artículo 57.4 LCSP.

Antecedentes de la resolución

La secuencia del expediente muestra un procedimiento largo, técnicamente denso y con varios momentos de revisión documental. La licitación se publicó inicialmente en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 12 de diciembre de 2025, junto con el anuncio, el PCAP y el PPT. El anuncio fue remitido al Diario Oficial de la Unión Europea el 11 de diciembre de 2025 y publicado el día siguiente. El contrato se tramitó mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria, pluralidad de criterios de adjudicación y con carácter de sujeto a regulación armonizada. Se fijó como fecha límite de presentación de ofertas el 30 de enero de 2026 a las 23:59 horas. Más tarde, el 28 de enero de 2026, se publicó en la PCSP una rectificación de los pliegos relativa al plazo de obtención y presentación de ofertas.

A la licitación concurrieron CLECE FS, S.A., COMPAÑÍA DE EFICIENCIA Y SERVICIOS INTEGRALES, S.L. (EFFICO), EULEN, S.A. y VEOLIA SERVICIOS LECAM, S.A.U. Una vez cerrado el plazo, la Mesa de Contratación se reunió el 4 de febrero de 2026 para abrir el archivo electrónico correspondiente a la documentación general. En esa fase, todos los licitadores fueron admitidos. Acto seguido, se procedió a la apertura del archivo electrónico número 2, relativo a los criterios evaluables automáticamente, y se acordó remitir la documentación al departamento competente para su valoración técnica. El acta de esa sesión se publicó en la PCSP el 20 de febrero de 2026.

Ese mismo día se emitió un informe de valoración económica fechado el 19 de febrero de 2026, en el que se precisaba que ninguna oferta incurría en presunción de anormalidad. El informe puntuaba distintos criterios económicos, de calidad, medioambientales y sociales. EFFICO resultó primera con 100 puntos, seguida de VEOLIA con 83,11 puntos, CLECE FS con 82,86 puntos y EULEN con 81,64 puntos. La puntuación determinante de EFFICO derivaba de la mejor valoración en el precio unitario de técnico oficial y operario especializado, así como de la máxima puntuación en los criterios de calidad, medioambientales y sociales. Sobre la base de ese informe, la Mesa propuso como licitador mejor valorado a EFFICO y acordó requerirle la documentación prevista en la cláusula 19 del PCAP. El acta de esa sesión también fue publicada el 20 de febrero de 2026.

Poco después, en sesión de 23 de febrero de 2026, la Mesa realizó un nuevo requerimiento a EFFICO para que aportara documentación complementaria sobre varios extremos: certificados de buena ejecución para acreditar solvencia técnica o profesional, documentación sobre la adscripción de medios personales y materiales del apartado 6.4 del PCAP, y acreditación del convenio colectivo aplicable, conforme a la cláusula 26 del PCAP y a la cláusula 5 del PPT. El requerimiento era especialmente detallado en materia de medios humanos y materiales. Pedía, entre otros extremos, títulos académicos y profesionales del responsable del contrato, experiencia del técnico delegado en ingeniería o rama sanitaria especializada en calidad del agua, acreditación de dos técnicos oficiales habilitados en instalaciones similares y documentación sobre la maquinaria y medios materiales destinados a la prestación. Asimismo, exigía justificar el convenio colectivo de aplicación y declarar la adecuación de los costes laborales.

EFFICO aportó una documentación extensa, con índice de certificaciones, solvencia, seguros, cumplimiento tributario y de Seguridad Social, referencia a su volumen anual de negocios, póliza de responsabilidad civil, certificados de buena ejecución, títulos y vida laboral del responsable y de operarios, así como compromiso sobre convenio colectivo. Entre los certificados de solvencia figuraban varios contratos, como el de mantenimiento de piscinas de Bajamar, el de Agüimes, el Palacio de Sobrellano, el Hospital Universitario Lucus Augusti y el de las Cuevas Prehistóricas de Cantabria. También incorporó compromisos y documentación sobre medios humanos y materiales, incluyendo títulos, habilitaciones y certificados de proveedores de maquinaria y consumibles.

El 25 de marzo de 2026, la Mesa se reunió de nuevo y dio cuenta de un informe técnico de 21 de marzo de 2026, en el que se detectaban deficiencias en la documentación aportada por EFFICO. La Mesa acordó un nuevo requerimiento de subsanación y advirtió que, si no se atendía adecuadamente o si la documentación persistía en generar dudas técnicas, se elevaría propuesta para continuar el procedimiento con el siguiente licitador en el orden de clasificación, en aplicación del artículo 150.2 LCSP. Las deficiencias se referían a tres grandes bloques: la equivalencia técnica y alcance efectivo de los servicios acreditados, la experiencia profesional del técnico responsable y del personal operario, y la efectiva disponibilidad de los medios materiales comprometidos.

En el informe técnico incorporado al acta se sostenía que EFFICO no acreditaba experiencia suficiente en infraestructuras equivalentes a las descritas en el contrato, ni en varios de los certificados presentados se describía un alcance material bastante para comparar con el objeto licitado. También se afirmaba que el personal propuesto no evidenciaba experiencia contrastada en instalaciones de tipología y complejidad semejante. Y en relación con los medios materiales se concluía que no se había aportado documentación suficiente para acreditar la disposición efectiva de la maquinaria y consumibles requeridos. Esa acta no fue publicada en la PCSP.

EFFICO contestó al requerimiento defendiendo que el pliego era la ley del contrato y que debía prevalecer la interpretación literal de sus cláusulas. Alegó que la cláusula 6.3.2 del PCAP establecía que, para apreciar la correspondencia entre servicios ejecutados y objeto del contrato, debía atenderse a la igualdad entre los tres primeros dígitos de los CPV, por lo que bastaba con esa coincidencia formal. También sostuvo que no se había fijado un número mínimo de años de experiencia para los operarios, sino solo para el técnico delegado, y que los medios materiales podían acreditarse mediante compromisos de proveedores, sin necesidad de titularidad inmediata. Además, manifestó disponer de una furgoneta, una nave industrial y diverso equipamiento ya empleado en otros servicios.

Por su parte, CLECE FS solicitó acceso al expediente y, en particular, a lo ofertado y acreditado por VEOLIA y EFFICO respecto del criterio medioambiental C.2. La respuesta del órgano de contratación, publicada también en la PCSP, rechazó el acceso en esos términos al considerar que la acreditación documental de los requisitos se realizaría, en su caso, respecto del licitador propuesto como adjudicatario, y que toda la documentación sería publicada conforme a los principios de transparencia y publicidad. Este intercambio es relevante porque muestra que CLECE pretendía fiscalizar la corrección de la puntuación otorgada a sus competidores en el criterio medioambiental automático.

El 6 de mayo de 2026, la Mesa volvió a reunirse tras examinar un nuevo informe técnico fechado el 29 de abril de 2026, que seguía considerando insuficiente la documentación presentada por EFFICO. La Mesa concluyó que el licitador propuesto como mejor valorado no cumplía los requisitos para la correcta ejecución del contrato y acordó requerir la documentación a la siguiente clasificada, VEOLIA SERVICIOS LECAM, S.A.U. A continuación, VEOLIA aportó la documentación requerida y, tras su examen, se emitió informe técnico de 26 de mayo de 2026. Con base en ello, el 29 de mayo de 2026 el Consejero Delegado de IDECO dictó resolución acordando tener por retirada la oferta de EFFICO y adjudicar el contrato a VEOLIA, en aplicación del artículo 150.2 LCSP. La resolución fue publicada en la PCSP el mismo día.

Frente a ese acto, CLECE FS interpuso recurso especial el 18 de junio de 2026 y EFFICO lo hizo el 19 de junio de 2026. Ambos impugnaban la Resolución de 29 de mayo de 2026, aunque con pretensiones distintas. EFFICO solicitaba la anulación de su exclusión y la retroacción del procedimiento. CLECE pretendía que se declarara contraria a Derecho la puntuación concedida a VEOLIA en el criterio medioambiental C.2 y que se continuara el procedimiento de contratación. El 22 de junio de 2026 el Tribunal recibió el expediente administrativo, la relación de licitadores y la información sobre documentación confidencial, y ese mismo día se acordó la suspensión de la formalización del contrato hasta la resolución del recurso de CLECE. Posteriormente, el 25 de junio de 2026, fueron remitidos los informes previstos en el artículo 56.2 LCSP, solicitando la desestimación de los recursos. Más tarde, entre el 26 de junio y el 2 de julio de 2026, se dio traslado a los restantes licitadores para alegaciones, que formuló VEOLIA, oponiéndose a ambos recursos.

Argumentos de las partes

Alegaciones de EFFICO

EFFICO construyó su recurso sobre una idea básica: el órgano de contratación habría reinterpretado el pliego en su contra y le habría exigido requisitos no previstos de manera expresa. Invocó la interpretación literal de los pliegos y la doctrina civilista de los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, sosteniendo que cuando el texto es claro no cabe forzar un significado distinto. Desde esa óptica, el PCAP obligaba a entender como servicios similares los que compartieran los tres primeros dígitos CPV, sin poder añadir exigencias materiales más estrictas.

En materia de solvencia técnica o profesional, EFFICO defendió que había aportado varios contratos que encajaban en la regla de los tres primeros dígitos CPV fijada por el propio pliego. Criticó que el informe técnico utilizara una motivación excluyente basada en la falta de analogía material de los servicios, cuando el pliego había optado por un criterio objetivo de correspondencia formal. A su juicio, si la Administración quería exigir una similitud más intensa, debió haberla configurado en el PCAP antes de la licitación, no después. También alegó que el trámite de subsanación permitía aportar o completar certificados, por lo que debía valorarse el contrato del Instituto Insular de Deportes de Gran Canaria, aunque no estuviera inicialmente mencionado con ese grado de detalle.

Respecto de los medios personales, EFFICO sostuvo que la cláusula 6.4 del PCAP solo exigía tres años de experiencia al técnico delegado o responsable, pero no a los dos técnicos oficiales habilitados. Afirmó que el pliego hablaba para ellos de experiencia suficiente, sin fijar años concretos, de modo que el órgano de contratación no podía convertir en causa de exclusión una exigencia inexistente. También indicó que había identificado al responsable técnico con la titulación requerida y que los operarios contaban con formación específica en mantenimiento de piscinas y estaban contratados por la propia empresa desde fechas anteriores, con experiencia real en servicios similares. Sostuvo, además, que el informe técnico minusvaloraba esa experiencia sin una motivación suficiente.

En relación con los medios materiales, EFFICO alegó que el artículo 76.2 LCSP no exige que el licitador sea ya titular de los medios comprometidos, sino que se comprometa a adscribirlos de forma efectiva a la ejecución del contrato. Por tanto, entendía suficiente haber aportado cartas de compromiso de proveedores y documentación relativa a una furgoneta, una nave industrial y varios equipos complementarios. Defendió que los pliegos no concretaban qué documentos exactos debían aportarse para probar la disponibilidad efectiva, de modo que su compromiso era bastante. Añadió que exigir la compra o titularidad previa de la maquinaria antes de la adjudicación vulneraba el principio de concurrencia.

Finalmente, solicitó la suspensión del acto impugnado al amparo del artículo 53 LCSP, pues la adjudicación a otro licitador causaba un perjuicio de difícil reparación.

Alegaciones del órgano de contratación

IDECO, a través del informe trasladado al recurso, rechazó una interpretación aislada y puramente literal del pliego. Sostuvo que el derecho administrativo de contratos exige lectura conjunta, sistemática y finalista de los documentos de la licitación. Afirmó que el artículo 1281 del Código Civil no impone una exégesis meramente gramatical, sino que exige valorar el sentido global del contrato. También recordó que la valoración técnica de la solvencia goza de una apreciable discrecionalidad, limitada por la arbitrariedad y el error manifiesto.

Sobre la solvencia técnica, el órgano de contratación defendió que la mera coincidencia CPV no bastaba por sí sola cuando el objeto contractual es muy especializado. Según su tesis, el pliego remitía a la igualdad entre los tres primeros dígitos CPV solo como instrumento auxiliar, pero la correspondencia real debía comprobarse materialmente a la vista del alcance de los trabajos ejecutados. De ahí que varios de los contratos aportados por EFFICO, pese a compartir código CPV, no ofrecieran la necesaria equivalencia funcional con las instalaciones de calidad del agua, climatización y mantenimiento de piscinas objeto del contrato.

En cuanto a los medios humanos, el órgano de contratación afirmó que el pliego, interpretado en su conjunto con el PPT, exigía que el equipo adscrito contara con experiencia efectiva en instalaciones similares. Aunque reconocía que el perfil del técnico delegado estaba suficientemente acreditado, consideraba que los operarios no demostraban experiencia bastante en mantenimiento técnico integral de infraestructuras acuáticas equivalentes. Por ello, entendía legítimo exigir documentación complementaria y concluir que la oferta no quedaba suficientemente acreditada.

En lo relativo a los medios materiales, IDECO sostuvo que EFFICO no había mostrado la disponibilidad efectiva de la maquinaria esencial para iniciar el servicio. Consideró insuficiente la simple aportación de compromisos de proveedores o referencias genéricas a una nave y una furgoneta, porque la licitación requería equipo especializado desde el inicio y la oferta no detallaba con suficiencia la concreción, aptitud y disponibilidad de ciertos medios. El órgano de contratación entendió que el artículo 150.2 LCSP le obligaba a comprobar esa disponibilidad y a no adjudicar si persistían dudas razonables.

En cuanto al recurso de CLECE FS, el órgano de contratación argumentó que se trataba de una impugnación indirecta del pliego y del criterio C.2, ya aceptados por todos los licitadores al presentar oferta sin recurrirlos en plazo. Expuso que el criterio medioambiental no exigía una imposibilidad material ni una sustitución absoluta de todos los productos del contrato, sino una orientación ecológica compatible con la normativa sanitaria. Según su interpretación, podían emplearse productos ecológicos allí donde ello fuera técnica y jurídicamente viable, sin excluir el uso de productos obligatorios por razones sanitarias, como los biocidas regulados por el Real Decreto 742/2013. Añadió que la documentación aportada por VEOLIA, incluyendo la memoria de compromiso y fichas técnicas, bastaba para otorgar los cinco puntos.

Alegaciones de VEOLIA SERVICIOS LECAM, S.A.U.

VEOLIA se opuso a ambos recursos y apoyó de forma plena la postura del órgano de contratación. Frente a EFFICO, insistió en que el artículo 90.1.a LCSP no permite reducir la solvencia a una coincidencia formal de códigos CPV si el objeto del contrato está suficientemente definido y los pliegos exigen una equivalencia material. A su juicio, los contratos aportados por EFFICO no acreditaban una experiencia real en prestaciones equivalentes, pues muchos se referían a mantenimientos generales de edificios, hospitales o instalaciones que no incorporaban el núcleo técnico específico del contrato licitado. Citó al respecto resoluciones del TACRC, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco y del propio Tribunal canario.

También defendió que la valoración de la experiencia técnica y de los medios humanos y materiales forma parte de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación. Por ello, mientras no se demostrara arbitrariedad, error patente o falta de motivación, el Tribunal no debía sustituir esa valoración. Sostuvo que la documentación de EFFICO presentaba incoherencias entre declaraciones responsables, certificados y ampliaciones posteriores, y que el trámite de subsanación no podía utilizarse para suplir una falta real de solvencia.

Respecto a CLECE FS, VEOLIA sostuvo que el criterio C.2 había sido correctamente aplicado. Alegó que la recurrente formulaba una lectura excesivamente rígida del pliego, como si exigiera un cumplimiento absoluto e incondicionado de productos ecológicos en todas las tareas, algo incompatible con la normativa sanitaria y con la propia lógica del contrato. Según VEOLIA, el criterio debía entenderse como compromiso de utilizar productos ecológicos allí donde fuera compatible con la técnica y la normativa aplicable. También afirmó que había presentado una memoria de compromiso, fichas técnicas y documentación suficiente para justificar la puntuación obtenida, sin que la recurrente demostrara error manifiesto alguno. Citó resoluciones del TACRC 1332/2021 y 686/2023, entre otras.

Decisión del Tribunal

El Tribunal comienza resolviendo cuestiones formales: declara su competencia por tratarse de un poder adjudicador no administración pública, dentro de un contrato sujeto al régimen de recurso especial conforme al artículo 44.1.a LCSP, y aprecia la legitimación de ambos recurrentes en virtud del artículo 48 LCSP. También verifica la presentación en plazo conforme al artículo 50 LCSP y la disposición adicional decimoquinta de la LCSP, dado que no constaba la fecha de notificación individual a los recurrentes y la publicación en la PCSP se produjo el mismo día de la adjudicación. A continuación, acuerda la acumulación de los recursos por su íntima conexión, al amparo del artículo 57 de la Ley 39/2015.

El núcleo de la resolución se centra en el recurso de EFFICO, que el Tribunal analiza en primer lugar porque, si prospera, el recurso de CLECE puede perder objeto. El Tribunal recuerda la doctrina de que los pliegos constituyen ley entre partes, citando expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo, incluida la STS de 19 de marzo de 2001, y los artículos 122.2, 124 y 139.1 LCSP. Sin embargo, subraya que esa vinculación afecta por igual al órgano de contratación, que no puede apartarse del contenido de los pliegos ni imponer después requisitos distintos.

Sobre la solvencia técnica de EFFICO

El Tribunal observa que existe una diferencia relevante entre el cuadro de características del contrato y la cláusula 6.3 del PCAP. Mientras el cuadro hablaba de trabajos de igual o similar naturaleza y de certificados de buena ejecución, la cláusula 6.3 sí establecía con detalle que, a efectos de determinar la correspondencia entre servicios ejecutados y objeto del contrato, debía acudirse a la igualdad entre los tres primeros dígitos de los respectivos códigos CPV. Para el Tribunal, esa previsión es decisiva porque el propio pliego ya había optado por un criterio objetivo de correspondencia.

En ese contexto, el Tribunal rechaza que el órgano de contratación pudiera aplicar luego una lógica distinta, basada en una similitud material más exigente que la prevista. Señala que, aunque el objeto contractual esté claramente descrito, la existencia de una previsión expresa en el PCAP sobre la correspondencia CPV impide acudir de forma supletoria a otra regla distinta. De hecho, considera que los contratos acreditados por EFFICO, una vez examinados en conjunto, presentan coincidencia suficiente en los tres primeros dígitos CPV y alcanzan además el umbral económico mínimo exigido de 472.088,62 euros. Por ello concluye que la solvencia técnica sí quedó acreditada, y que la exclusión por ese motivo no era conforme a Derecho.

El Tribunal también rebate la idea de que el trámite de subsanación no pudiera completar la documentación con contratos no inicialmente detallados en toda su extensión. Recuerda que el artículo 140.4 LCSP exige que las circunstancias de capacidad y solvencia concurran en la fecha final de presentación de ofertas y subsistan hasta la perfección del contrato, pero no impide que su acreditación documental se complete después, si los hechos ya existían en ese momento. Por tanto, la documentación aportada en fase posterior pero referida a contratos ya ejecutados podía ser valorada.

Sobre los medios humanos

En cuanto a los medios personales, el Tribunal examina la cláusula 6.4 del PCAP y el apartado 4.3.1 del PPT. Constata que el pliego distingue claramente entre dos perfiles: por un lado, un técnico delegado o gestor con titulación de ingeniería o rama sanitaria y con al menos tres años de experiencia en contratos equivalentes; por otro, dos técnicos oficiales habilitados en instalaciones similares, para los que no se concreta un número de años de experiencia, sino solo la exigencia de ser técnicos especializados y contar con experiencia suficiente.

A partir de esa literalidad, el Tribunal considera que no puede imponerse a los operarios un requisito de antigüedad no previsto expresamente. Tampoco aprecia que la oferta de EFFICO careciera de acreditación bastante, pues se aportaron diplomas de formación en mantenimiento de piscinas, vida laboral y vínculos contractuales con la propia empresa, además de referencias a servicios de mantenimiento en instalaciones similares. El Tribunal entiende que la experiencia del técnico delegado estaba acreditada y que no resultaba motivada la descalificación de los dos técnicos oficiales, ya que el pliego no concretaba el estándar exacto de experiencia suficiente. En consecuencia, estima también este motivo.

Sobre los medios materiales

El Tribunal aborda después el punto más discutido: la disponibilidad de los medios materiales. Parte del artículo 76.2 LCSP, que permite exigir la adscripción de medios personales o materiales, y del artículo 150.2 LCSP, que obliga al propuesto como adjudicatario a acreditar que dispone efectivamente de los medios comprometidos. Pero matiza que ello no equivale a imponer la titularidad previa o la adquisición anticipada de todos los medios antes de resultar adjudicatario.

Según el Tribunal, EFFICO había declarado en su oferta la adscripción de maquinaria complementaria y, tras el requerimiento, había aportado cartas de compromiso de distintos proveedores y suministradores, así como referencias a una furgoneta y a medios auxiliares disponibles en una nave industrial. El Tribunal considera que esos compromisos son idóneos para el momento procedimental en que se encontraban, porque la adjudicación aún no se había perfeccionado y los pliegos no exigían documentos de titularidad ni modelos o números de serie de cada equipo. Añade que el órgano de contratación no podía incorporar ex post un plus documental no previsto en los pliegos, ni exigir una disponibilidad material ya perfeccionada como si el contrato estuviera en ejecución. Por ello, estima igualmente este tercer motivo y concluye que la resolución que tuvo por retirada la oferta carecía de base suficiente.

Sobre el recurso de CLECE FS

Una vez anulada la exclusión de EFFICO, el Tribunal declara que el recurso de CLECE FS queda concluso por pérdida sobrevenida del objeto, porque la pretensión de anular la adjudicación a VEOLIA pierde su soporte procesal una vez que el primer clasificado debe ser reevaluado. El Tribunal añade, en todo caso, varias consideraciones obiter dicta de interés.

Primero, afirma que la anulación de la puntuación de EFFICO en el criterio C.2, incluso de compartirse la tesis de CLECE, no implicaría necesariamente que CLECE pasara a ser primera clasificada. Segundo, reitera que los pliegos y la respuesta a la consulta formulada son vinculantes y que la interpretación del criterio medioambiental debe ser coherente con la normativa sectorial. Tercero, subraya que el criterio C.2 es un criterio binario y objetivo, evaluable de forma automática, por lo que la labor del técnico debe limitarse a verificar si se ofrecieron productos certificados y catalogados como ecológicos y si se aportaron las fichas técnicas justificativas. No obstante, deja constancia de que en el expediente no aparecía con total claridad la acreditación documental completa que permitiera cerrar definitivamente esa cuestión, aunque no entra a resolverla por haber perdido objeto el recurso.

Parte dispositiva

El fallo acuerda:

1. Acumular los recursos de EFFICO y CLECE FS.
2. Estimar parcialmente el recurso de EFFICO, anular la resolución de 29 de mayo de 2026 y retrotraer las actuaciones al momento anterior a su exclusión, para que la documentación presentada sea valorada conforme a lo razonado por el Tribunal.
3. Declarar concluso el recurso de CLECE FS por pérdida sobrevenida del objeto.
4. Ordenar al órgano de contratación que comunique al Tribunal las actuaciones adoptadas para dar cumplimiento a la resolución, conforme al artículo 57.4 LCSP.
5. Notificar la resolución a todos los interesados.

Conclusión

La consecuencia más inmediata de la Resolución es que EFFICO recupera su posición en el procedimiento, al quedar sin efecto la declaración de retirada de su oferta. Eso obliga a IDECO a retrotraer el expediente y a revalorar la documentación de la licitadora conforme a los criterios fijados por el propio Tribunal, sin introducir nuevas exigencias ajenas al PCAP. En términos prácticos, la adjudicación a VEOLIA queda sin base mientras no se rehaga esa fase procedimental, de modo que la clasificación final del contrato puede cambiar tras la nueva valoración.

Para CLECE FS, la consecuencia es distinta: su recurso no llega a una estimación o desestimación de fondo, porque el Tribunal lo da por concluso al desaparecer el objeto del litigio. Aunque el Tribunal deja apuntes relevantes sobre el criterio C.2 y sobre su interpretación conforme a la normativa sanitaria y ambiental, no dicta un pronunciamiento de fondo definitivo sobre la puntuación de VEOLIA. Por tanto, la pretensión de CLECE no produce un efecto inmediato propio, más allá de la suspensión ya acordada en su momento.

Desde el punto de vista del órgano de contratación, la resolución supone un claro recordatorio de que la fase de acreditación no puede convertirse en una reinterpretación de los pliegos. IDECO deberá ajustar su actuación a la lectura estricta del PCAP realizada por el Tribunal, especialmente en tres planos: la correspondencia entre servicios similares y CPV, la experiencia exigible a los distintos perfiles humanos y la prueba de disponibilidad de medios materiales. No se le prohíbe comprobar la solvencia ni la aptitud real, pero sí se le impide exigir lo que el pliego no previó de forma expresa.

La resolución es también significativa por su tratamiento de la relación entre la regla CPV del artículo 90.1.a LCSP y la concreción que el propio pliego hace de esa regla. El Tribunal no niega que, en abstracto, la correspondencia CPV tenga un papel orientativo o supletorio, pero subraya que, si el pliego ya ha previsto expresamente esa metodología, no cabe desplazarla después por una comparación material más restrictiva. Ese criterio refuerza la seguridad jurídica de los licitadores, que pueden confiar en que la Administración no añadirá después filtros no anunciados.

En materia de medios humanos y materiales, la resolución también tiene relevancia práctica. Reafirma que las cláusulas del pliego deben leerse con precisión: si solo se fija una experiencia concreta para un perfil y no para otro, no puede trasladarse al segundo una exigencia implícita de años de experiencia no redactada. Y si la disponibilidad de medios materiales se exige al adjudicatario en un momento posterior a la proposición, no puede confundirse esa obligación con una titularidad ya consolidada antes de la adjudicación. El Tribunal opta por una interpretación proporcionada y temporalmente coherente con el procedimiento.

En cuanto al criterio medioambiental C.2, aunque el pronunciamiento final no entra a resolverlo, la resolución deja una señal interesante para casos futuros: los criterios de adjudicación de contenido ambiental deben interpretarse sin ignorar la normativa sectorial aplicable, especialmente en actividades sensibles como el tratamiento del agua de piscinas, donde coexisten exigencias de sostenibilidad y obligaciones sanitarias. Esto sugiere que el Tribunal no aceptará ni una lectura puramente literal que haga inviable el contrato ni una valoración técnica que desnaturalice el criterio fijado en el pliego.

En términos de seguridad jurídica y transparencia, la resolución confirma que los pliegos siguen siendo el eje del procedimiento y que las valoraciones técnicas, aun siendo relevantes y protegidas por un margen de discrecionalidad, deben mantenerse dentro del marco que esos pliegos trazan. No se aprecia una doctrina revolucionaria, pero sí una reafirmación clara de criterios ya consolidados: vinculación a los pliegos, prohibición de reinterpretarlos ex post, exigencia de motivación suficiente y respeto al momento procedimental en el que deben acreditarse los distintos requisitos.

En definitiva, la Resolución 305/2026 corrige la exclusión de la licitadora inicialmente propuesta como adjudicataria, frena temporalmente la adjudicación a VEOLIA y devuelve el expediente al punto en que se produjo la exclusión. A la vez, deja sin recorrido autónomo el recurso de CLECE FS y mantiene viva, aunque solo de forma orientativa, la discusión sobre el alcance de los criterios medioambientales automáticos en contratos de servicios técnicamente complejos. Se trata, por tanto, de una resolución de fuerte impacto práctico inmediato y de notable interés doctrinal para futuras licitaciones donde la solvencia técnica y la adscripción de medios se configuren mediante fórmulas no del todo cerradas en los pliegos.

Doctrina aplicada por el tribunal

Acumulación de recursos

El tribunal acuerda la acumulación de ambos recursos por la estrecha conexidad existente entre ellos y porque su tramitación y resolución corresponden al mismo organo decisor, aplicando el articulo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. La acumulacion permite resolver de forma conjunta la impugnacion de la retirada de la oferta de COMPAÑIA DE EFICIENCIA Y SERVICIOS INTEGRALES, S.L. y la impugnacion de la adjudicacion a VEOLIA SERVICIOS LECAM SAU, evitando resoluciones contradictorias sobre unos mismos hechos y sobre un mismo expediente de contratacion.

Ley del contrato y vinculacion a los pliegos

La resolucion reafirma que los pliegos constituyen la lex contractus y obligan por igual al organo de contratacion y a los licitadores, conforme a los articulos 122.2, 124 y 139.1 de la LCSP y a la clausula 12.4 del PCAP. El tribunal toma como base la STS de 19 de marzo de 2001, Roj 2191/2001, del Tribunal Supremo, y tambien cita la Resolucion 186/2023, de 17 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. A partir de esa doctrina, niega que pueda sustituirse despues de presentada la oferta el criterio objetivamente fijado en los pliegos por otro mas exigente o distinto. En particular, recuerda que la interpretacion contractual no puede hacerse de forma fragmentaria, sino atendiendo al sentido conjunto del clausulado, con apoyo tambien en el articulo 1281 del Codigo Civil cuando el tenor literal es claro.

Solvencia tecnica, correspondencia CPV y subsanacion documental

En materia de solvencia tecnica, el tribunal aplica la regla contenida en la clausula 6.3 del PCAP, segun la cual, a efectos de determinar la correspondencia entre los servicios ejecutados y el objeto del contrato, debe atenderse, cuando no exista clasificacion aplicable, a la igualdad entre los tres primeros digitos de sus respectivos CPV. Sobre esa base, y a la vista del articulo 90.1.a) de la LCSP, rechaza que proceda exigir una equivalencia material mas intensa que la prevista expresamente en el pliego, o acudir a una regla supletoria distinta, porque el propio pliego ya habia fijado el parametro objetivo de comparacion. Por eso considera que los contratos aportados por EFFICO pueden computarse si encajan en esos tres primeros digitos y superan el umbral economico exigido.

La resolucion tambien integra la doctrina sobre la subsanacion y la acreditacion documental de la solvencia. Aplica los articulos 140.3, 140.4 y 150.2 de la LCSP para afirmar que la documentacion acreditativa puede completarse o aclararse en la fase de requerimiento, siempre que se refiera a circunstancias existentes al final del plazo de presentacion de ofertas. En consecuencia, valora la documentacion aportada en subsanacion, incluso la incorporada despues, siempre que se refiera a servicios ya realizados antes del cierre del plazo. Con ese criterio, admite que la solvencia de EFFICO quede acreditada por la documentacion relativa a varios contratos cuyos importes acumulados superan el minimo exigido. En este punto cita la sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 27 de octubre de 2005, asunto C-234/03, y la Resolucion 077/2026, de 3 de marzo, del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias.

Medios personales y experiencia exigible

El tribunal distingue entre los distintos perfiles humanos exigidos por los pliegos y se atiene estrictamente a su literalidad. A partir de la clausula 6.4 del PCAP y de los apartados 4.3 y 4.3.1 del PPT, concluye que solo al tecnico delegado se le exige una experiencia minima concreta de tres anos, mientras que para los dos tecnicos oficiales el pliego solo reclama una experiencia "suficiente" en instalaciones similares, sin fijar un numero de anos. Por ello rechaza que pueda imponerse a estos ultimos una exigencia temporal no prevista en el pliego. En esta valoracion el tribunal tambien se apoya en la necesidad de respetar el contenido del pliego y en la motivacion de la apreciacion tecnica, citando la Resolucion 1118/2024, de 19 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, asi como la Resolucion 707/2023, de 8 de junio de ese mismo tribunal.

Medios materiales y adscripcion efectiva

Respecto de los medios materiales, la resolucion aplica el articulo 76.2 de la LCSP, en relacion con el articulo 150.2 de la LCSP y con la clausula 6.4 del PCAP y la clausula 5.5 del PPT. El tribunal entiende que la adscripcion de medios materiales no exige acreditar una titularidad previa ya perfeccionada antes de la adjudicacion, sino la disponibilidad efectiva de los medios comprometidos en el momento procedimental oportuno. Por eso considera suficientes, en este caso, los compromisos de suministro emitidos por terceros y la restante documentacion aportada por EFFICO, porque lo relevante es verificar razonablemente que los medios podran estar disponibles al inicio de la prestacion. Rechaza, en cambio, que pudiera exigirse la formalizacion anticipada de titulos de propiedad o de uso sobre maquinaria aun no adjudicada, por ser una exigencia desproporcionada y contraria al principio de concurrencia. Para esta conclusion invoca la misma linea doctrinal que la apuntada en la Resolucion 077/2026, de 3 de marzo, del Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias, y la sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 27 de octubre de 2005, asunto C-234/03.

Discrecionalidad tecnica y control de la valoracion

La resolucion aplica la doctrina de la discrecionalidad tecnica para controlar la motivacion de los informes del organo de contratacion, pero no para sustituirlos sin mas por una valoracion alternativa. El tribunal parte de que los informes tecnicos gozan de presuncion de acierto si estan debidamente motivados y no incurren en error manifiesto, arbitrariedad, irrazonabilidad o falta de proporcion. Esa idea aparece en el examen de la solvencia, de los medios personales y de los medios materiales, y sirve para delimitar hasta donde puede revisarse la apreciacion tecnica. En apoyo de esta doctrina cita la Resolucion 428/2023, de 11 de abril, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, la Resolucion 707/2023, de 8 de junio, la Resolucion 1118/2024, de 19 de septiembre y la Resolucion 1097/2015, de 27 de noviembre, todas ellas del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. En el caso concreto, el tribunal corrige la valoracion tecnica solo en la medida en que entiende que los pliegos fijaban un parametro objetivo claro o que la motivacion no podia extenderse a exigencias no previstas.

Perdida sobrevenida del objeto

Una vez estimado parcialmente el recurso de EFFICO y anulada la resolucion impugnada, el recurso de CLECE FS, S.A. queda concluido por perdida sobrevenida de su objeto. El tribunal entiende que, al desaparecer el acto de retirada de la oferta y la adjudicacion derivada de ese acto, ya no procede un pronunciamiento util sobre la impugnacion de la adjudicacion formulada por la otra licitadora. Las observaciones que la resolucion formula sobre el criterio C.2 quedan asi sin eficacia decisoria en el fallo de ese segundo recurso.

Conclusion Doctrinal

• El tribunal reafirma que los pliegos son vinculantes y que su tenor no puede ser sustituido por una interpretacion posterior mas exigente.
• Cuando el pliego fija expresamente un criterio objetivo, como la coincidencia de los tres primeros digitos del CPV, esa regla prevalece sobre otras lecturas mas estrictas.
• La subsanacion documental permite completar la acreditacion de una solvencia ya existente a la fecha final de ofertas, pero no crearla ex novo.
• En medios personales, no cabe imponer un numero de anos de experiencia no previsto para un perfil que el pliego define solo con "experiencia suficiente".
• En medios materiales, basta acreditar de forma razonable la disponibilidad efectiva comprometida, sin exigir titularidad anticipada desproporcionada.
• La valoracion tecnica solo se corrige si existe error manifiesto, arbitrariedad o falta de motivacion.
• La estimacion del recurso principal deja sin objeto el recurso dirigido contra la adjudicacion, con efecto practico inmediato en la retroaccion del procedimiento.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislacion

Resoluciones

Tribunal Administrativo de Contratos Publicos de la Comunidad Autonoma de Canarias

• Resolucion n. 305/2026, de 13 de octubre.
• Resolucion n. 91/2023, de 30 de marzo.
• Resolucion n. 077/2026, de 3 de marzo.
• Resolucion n. 39/2025, de 13 de febrero.

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

• Resolucion n. 11/2022, de 14 de enero.
• Resolucion n. 1498/2019, de 19 de diciembre.
• Resolucion n. 186/2023, de 17 de febrero.
• Resolucion n. 428/2023, de 11 de abril.
• Resolucion n. 707/2023, de 8 de junio.
• Resolucion n. 1112/2018.
• Resolucion n. 1097/2015, de 27 de noviembre.
• Resolucion n. 1332/2021.
• Resolucion n. 686/2023.
• Resolucion n. 1118/2024, de 19 de septiembre.

Organo Administrativo de Recursos Contractuales del Pais Vasco

• Resolucion n. 7/2020, de 16 de enero.
• Resolucion n. 184/2020.

Sentencias

Tribunal Supremo

• Sentencia de 19 de marzo de 2001, Roj 2191/2001.

Tribunal de Justicia de la Union Europea

• Sentencia de 27 de octubre de 2005, asunto C-234/03.

Legislacion

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 3.3, 44.1.a, 44.2.b, 44.2.c, 46.4, 48, 50.1.c, 50.1.d, 53, 56.2, 56.3, 57, 57.4, 74, 76.2, 90.1.a, 122.2, 124, 127, 139.1, 140.3, 140.4, 145, 150.2 y disposicion adicional decimoquinta.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Publicas: articulo 57.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulos 10.1 y 46.1.
• Codigo Civil: articulo 1281.
• Real Decreto 742/2013, de 27 de septiembre: articulo 7.
• Real Decreto 1054/2002, de 11 de octubre.
• Reglamento (CE) n. 1907/2006.
• Reglamento (UE) n. 528/2012.
• Reglamento (CE) n. 66/2010.
• Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.