Resumen de la Resolución 1636/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Resumen de la Resolución

La Resolución 1636/2026, dictada por la Sección 2 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el 15 de octubre de 2026, resuelve el recurso especial interpuesto por SAPJE, S.L., representada por D. D. F. M., contra dos decisiones conectadas entre sí dentro de una licitación pública convocada por la Fundación Rioja Salud: por un lado, el acuerdo de exclusión de su oferta y, por otro, la adjudicación del contrato a favor de VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U.. El contrato versaba sobre el servicio de mantenimiento integral respetuoso con el medio ambiente y la salud laboral del Centro de Investigación Biomédica de La Rioja, CIBIR, con expediente 40-7-2.01-0015/2026.

El asunto presenta interés jurídico porque gira en torno a una cuestión clásica, pero especialmente sensible en contratación pública: el alcance de la declaración responsable efectuada en el Documento Europeo Único de Contratación y el margen del órgano de contratación para exigir aclaraciones o documentación adicional antes de adjudicar. La controversia se articula sobre el artículo 140.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público y sobre la correcta relación entre esa previsión, la documentación exigible al licitador, la habilitación empresarial derivada de la normativa sectorial de seguridad industrial y las condiciones técnicas de ejecución fijadas en los pliegos.

El objeto del contrato consistía en un servicio de mantenimiento integral de instalaciones del CIBIR, con una estructura prestacional que el pliego desglosaba en distintos niveles de intervención. La parte más litigiosa estaba en el apartado 15 del pliego técnico, que distinguía entre instalaciones mantenidas por empresas especializadas, instalaciones subcontratables a empresas con autorizaciones oficiales y otras que, por su criticidad, debían ser mantenidas obligatoriamente por servicios técnicos especializados. El pliego de cláusulas administrativas también contenía obligaciones sobre subcontratación, en particular en su cláusula 10.6 y en el apartado 31 del cuadro de características, imponiendo al licitador la identificación de las prestaciones que pensara subcontratar y, en su caso, de los subcontratistas o de su perfil empresarial.

El núcleo de la disputa surgió porque SAPJE, S.L. declaró en el DEUC que no subcontrataría ninguna parte del contrato y que ejecutaría íntegramente la prestación con medios propios. A partir de ahí, la Comisión de Contratación entendió que esa declaración debía ser aclarada y, más tarde, contrastada con la realidad técnica de las exigencias del pliego. Primero pidió una aclaración sobre el alcance de la no subcontratación y sobre la disponibilidad de medios propios. Después, ante la respuesta de la empresa, requirió documentación concreta sobre la habilitación empresarial y, además, sobre la existencia de certificaciones del fabricante o de servicio técnico oficial respecto de determinadas instalaciones. La empresa consideró que ese segundo requerimiento excedía lo permitido por el artículo 140.3 de la LCSP, que el órgano de contratación estaba pidiendo documentación no prevista para esa fase y que, en realidad, se estaba anticipando indebidamente un control propio del momento de adjudicación o incluso del adjudicatario propuesto.

El Tribunal, tras analizar la secuencia completa del expediente, concluye que el recurso debe ser desestimado. La decisión se apoya en una interpretación restrictiva pero no rígida del artículo 140.3 de la LCSP, precepto que permite al órgano de contratación solicitar la totalidad o parte de los documentos justificativos cuando existan dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración presentada o cuando resulte necesario para el buen desarrollo del procedimiento. El Tribunal recuerda su doctrina anterior, especialmente la fijada en la Resolución 1236/2020, de 23 de noviembre de 2020, y la más reciente Resolución 671/2026, de 16 de abril, insistiendo en que se trata de una facultad excepcional que debe ejercerse con motivación suficiente.

Ahora bien, el Tribunal aprecia que el requerimiento dirigido a SAPJE fue parcialmente correcto y parcialmente excesivo. Es correcto en la parte en que pedía acreditar la habilitación empresarial exigida por la normativa sectorial y recogida en el pliego, porque eso sí se inserta en el ámbito de los documentos justificativos a los que se refiere el artículo 140.3 de la LCSP. Pero es excesivo en la parte en que exigía certificaciones del fabricante o de servicio técnico oficial para las instalaciones más críticas, porque esa documentación no constituye propiamente una habilitación legal ni un documento justificativo de requisitos previos en sentido estricto, sino una condición técnica de ejecución que los pliegos no transforman en una certificación administrativa exigible en esa fase.

Pese a esa precisión crítica, el Tribunal entiende que la exclusión se sostiene. Considera que la Comisión de Contratación sí motivó suficientemente sus dudas, aunque fuera de manera sucinta, pues lo hizo en un contexto en el que existía una contradicción objetiva entre la declaración de no subcontratar y la estructura técnica del contrato, que en la práctica exigía intervención de empresas especializadas para determinadas instalaciones. Además, destaca que la recurrente es la actual adjudicataria del servicio, por lo que conocía perfectamente el modo real de ejecución del contrato y la necesidad de apoyarse en terceros para ciertas prestaciones. Por ello, la resolución concluye que el modo en que SAPJE respondió a los requerimientos no satisfizo material ni teleológicamente las exigencias de los pliegos y que, en términos funcionales, trató de eludir el régimen de subcontratación y de acreditación asociado al contrato.

El resultado final es claro: el Tribunal desestima el recurso, levanta la suspensión del procedimiento de contratación acordada al amparo del artículo 53 de la LCSP y declara que no concurre mala fe ni temeridad, por lo que no impone la multa prevista en el artículo 58.2 de la LCSP. La resolución es definitiva en vía administrativa y solo cabe contra ella recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, conforme a los artículos 10.1.k y 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: La resolución analizada es la 1636/2026, dictada por la Sección 2 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. En el encabezado constan además las referencias internas Recurso n. 1005/2026, C.A. La Rioja 19/2026 y la denominación orgánica de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda, extremos que permiten identificar el expediente administrativo del recurso y su encuadramiento territorial y orgánico.

• Fecha: La resolución fue dictada el 15 de octubre de 2026 en Madrid. La resolución también menciona hechos relevantes posteriores en la tramitación interna del recurso, como el acuerdo de mantenimiento de la suspensión adoptado por la Secretaría del Tribunal el 18 de junio de 2026, aunque ese acto es instrumental y no forma parte del fallo principal.

• Tribunal: El órgano resolutor es el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, concretamente su Sección 2. La resolución aparece suscrita por la Presidenta y los Vocales, sin individualización nominal en el texto suministrado, lo que es habitual en este tipo de pronunciamientos. Se trata del órgano especializado competente para resolver recursos especiales en materia de contratación en los supuestos atribuidos por la LCSP y por el convenio de atribución competencial con la Comunidad Autónoma de La Rioja.

• Expediente: El expediente de contratación impugnado es el 40-7-2.01-0015/2026. La propia resolución también menciona, como dato contextual relevante, el contrato vigente anterior gestionado por la misma entidad, identificado como 40-7-2.01-0027/2020, al que el órgano de contratación alude para justificar que conocía el modo real de ejecución del servicio y la presencia de subcontratistas en la prestación ordinaria.

• Organismo: El órgano de contratación es la Fundación Rioja Salud, entidad que convoca el procedimiento y que posteriormente dicta la resolución de adjudicación impugnada a través de su Director Gerente. Se trata, por tanto, de una entidad del sector público vinculada al ámbito sanitario y de investigación biomédica de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

• Objeto del Contrato: El contrato tiene por objeto el servicio de mantenimiento integral respetuoso con el medio ambiente y la salud laboral del Centro de Investigación Biomédica de La Rioja, CIBIR. Su alcance incluye el mantenimiento de diversas instalaciones técnicas y de soporte del centro, con especial relevancia de sistemas eléctricos, térmicos, de gas, frigoríficos, de protección contra incendios y otros equipos especialmente sensibles. La resolución pone de relieve que el pliego distingue entre instalaciones ordinarias, instalaciones que pueden subcontratarse y otras que deben ser atendidas por servicios técnicos especializados, lo que convierte el objeto del contrato en una prestación técnica compleja y con un componente de seguridad y criticidad muy elevado.

• Partes Intervinientes: La recurrente es SAPJE, S.L., representada por D. D. F. M.. Junto a ella participaron como licitadoras VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U. y EULEN, S.A.. El órgano de contratación es la Fundación Rioja Salud. En la fase de tramitación interna intervino la Comisión de Contratación, que abrió las ofertas, formuló los requerimientos de aclaración y acordó la exclusión. La adjudicación final recayó en VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U.. La resolución no recoge alegaciones autónomas formuladas por la adjudicataria ni por EULEN, por lo que su intervención en el expediente queda limitada a su condición de licitadoras admitidas y, en el caso de VEOLIA, de adjudicataria.

• Importe de Licitación: El valor estimado del contrato asciende a 204.719,36 euros, sin IVA. La resolución no detalla expresamente el presupuesto base de licitación ni el importe de los criterios económicos por anualidades, pero sí sí recoge las ofertas económicas presentadas por las empresas admitidas tras la exclusión de SAPJE: VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U. ofertó 168.367,90 euros sin IVA y EULEN, S.A. ofertó 178.444,14 euros sin IVA. La oferta finalmente adjudicataria fue la más baja entre las licitaciones admitidas, y obtuvo 91,00 puntos en los criterios automáticos.

• Comunidad Autónoma: El procedimiento se desarrolla en la Comunidad Autónoma de La Rioja. La resolución destaca, además, el convenio de atribución de competencias en materia de recursos contractuales suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de La Rioja el 24 de septiembre de 2024, publicado en el BOE de 3 de octubre, que fundamenta la competencia del Tribunal para conocer del recurso.

Antecedentes de la resolución

La licitación se convocó mediante procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación, todos ellos automáticos, lo que significa que la valoración dependía de parámetros objetivables y no de juicios subjetivos o de apreciaciones discrecionales. El anuncio de licitación se publicó el 25 de marzo de 2026 y el contrato fue calificado por la resolución como no sujeto a regulación armonizada. Desde el inicio, el expediente tenía una clara orientación técnica, porque el servicio de mantenimiento del CIBIR implicaba la gestión de instalaciones delicadas desde el punto de vista de la seguridad industrial, la continuidad asistencial y la salud laboral.

En el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, la cláusula 10.6 imponía al licitador la obligación de aportar en el sobre A el DEUC o, en su caso, la declaración responsable, junto con la identificación de todos los empresarios que participaran en una unión temporal de empresas, de aquellos a los que se acudiera para completar la solvencia y de los empresarios con los que se fuera a subcontratar. A su vez, la cláusula 31 y el apartado 31 del cuadro específico obligaban al licitador a indicar en la oferta la parte del contrato que tenía previsto subcontratar, así como el nombre o el perfil empresarial de los subcontratistas. El pliego precisaba también el régimen de autorización o de mera comunicación de la subcontratación, según los supuestos, y remarcaba que los subcontratos debían acomodarse a lo ofertado. Esta regulación es muy importante porque convierte la subcontratación en un dato que no queda relegado al momento de ejecución, sino que puede tener relevancia desde la oferta misma.

Presentaron oferta SAPJE, S.L., VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U. y EULEN, S.A.. El 13 de abril de 2026, la Comisión de Contratación abrió el sobre A y detectó un elemento que consideró problemático en la documentación presentada por SAPJE: en el DEUC la empresa declaraba su intención de no subcontratar ninguna parte del contrato. A partir de ahí, la Comisión le requirió para que aclarara el alcance de esa declaración, precisara si mantenía la ejecución íntegra con medios propios y, en su caso, justificara la disponibilidad y adecuación de los medios necesarios para asumir la totalidad de las prestaciones. Además, le pidió una declaración responsable sobre el grupo empresarial al que pertenecía. En esa misma sesión se requirió también a VEOLIA y a EULEN para que aportaran la documentación de los subcontratistas declarados y, en el caso de VEOLIA, para que indicara la parte a subcontratar.

El 17 de abril de 2026, SAPJE contestó al primer requerimiento. Su respuesta consistió en ratificar expresamente que no subcontrataría ninguna parte del contrato y que ejecutaría la totalidad del servicio con medios propios. Añadió que disponía de medios personales, técnicos y materiales suficientes para afrontar el conjunto de prestaciones, y precisó que, en caso de concurrir circunstancias sobrevenidas y excepcionales durante la ejecución, podría acudir de forma puntual al régimen de subcontratación previsto en los pliegos, comunicándolo previamente al órgano de contratación y aportando la documentación exigida. Es decir, la empresa no rectificó el sentido de su declaración inicial, sino que trató de reforzarla y matizarla mediante una explicación sobre supuestos futuros o excepcionales.

El 22 de abril de 2026 se publicó un acta de incidencias. En ella, la Comisión mostró su conformidad con la documentación de VEOLIA y EULEN y admitió sus ofertas. Respecto de SAPJE, sin embargo, acordó un segundo requerimiento. Este segundo escrito es el verdadero punto de inflexión del expediente: la Comisión, a la vista de la aclaración remitida, entendió que la afirmación de ejecutar íntegramente el contrato con medios propios debía ser aclarada y suficientemente justificada en atención a las exigencias contenidas en el pliego técnico. En concreto, la Comisión exigió dos grupos de documentos: primero, la habilitación empresarial y certificaciones técnicas que acreditaran que SAPJE era empresa especializada en el mantenimiento de las instalaciones incluidas en la letra a) del apartado 15 del pliego técnico, conforme a la normativa sectorial aplicable; y segundo, un certificado del fabricante o del servicio técnico oficial que acreditara que SAPJE era servicio técnico especializado en las instalaciones especificadas en la letra c) del mismo apartado.

El requerimiento era severo, porque venía acompañado de una advertencia expresa: la falta de aportación, la insuficiencia de la documentación o la acreditación de medios inadecuados para la correcta ejecución del contrato podían dar lugar a la exclusión de la oferta por no quedar acreditada su viabilidad ni el cumplimiento de las condiciones exigidas. La empresa respondió el 24 de abril de 2026. En ese nuevo escrito sostuvo que el requerimiento excedía el control propio del sobre A cuando la documentación inicial se articula mediante DEUC y que estaba pidiendo certificados no previstos en los pliegos para esa fase. Aportó, como Anexo 1, documentación sectorial de habilitación, entre ella la inscripción en el Registro Integrado Industrial del Gobierno de La Rioja con referencia C1/00021522-EC/gp, de 24 de abril de 2019. Además, recordó que era la actual adjudicataria del contrato.

El 27 de abril de 2026, antes de abrir el sobre B, la Comisión de Contratación acordó la exclusión de SAPJE. La decisión se adoptó precisamente en el acto de apertura y valoración del sobre B y de propuesta de adjudicación. En su acta, la Comisión sostuvo que no había quedado acreditada la capacidad de la empresa para ejecutar íntegramente con medios propios la totalidad de las prestaciones, y que la documentación aportada resultaba insuficiente para justificar el cumplimiento de las exigencias técnicas relativas al mantenimiento de ciertas instalaciones cuya ejecución, según el pliego técnico, correspondía a empresas o servicios especializados. La Comisión añadió un razonamiento especialmente relevante: si la empresa había declarado en el DEUC que no subcontrataría, modificar después esa posición o encaminar su defensa hacia una ejecución apoyada en subcontratación supondría alterar un elemento relevante de la oferta, con quiebra de los principios de igualdad de trato y de vinculación a los pliegos. Por ello acordó excluirla del procedimiento. También señaló que el acto de exclusión se notificaría con la adjudicación y que incorporaría los motivos.

Tras la exclusión de SAPJE, se abrió el sobre B de las empresas admitidas. VEOLIA presentó una oferta de 168.367,90 euros sin IVA, mientras que EULEN ofertó 178.444,14 euros sin IVA. VEOLIA obtuvo 91,00 puntos en los criterios automáticos. La Comisión comprobó que su oferta no incurría en valores anormales y elevó propuesta de adjudicación a su favor. El acta se publicó en el perfil de contratante el 29 de abril de 2026.

Finalmente, el 17 de mayo de 2026, el Director Gerente de la Fundación Rioja Salud dictó resolución adjudicando el contrato a VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U.. Dentro del apartado relativo a las exclusiones, esa resolución reprodujo los motivos ya expuestos para excluir a SAPJE. La resolución se publicó en el perfil de contratante el 18 de mayo de 2026 y, según la recurrente, se le notificó individualmente por sede electrónica el 26 de mayo de 2026. El recurso especial se interpuso el 5 de junio de 2026, dentro del plazo legal de quince días previsto en la LCSP. Tras la remisión del expediente y del informe del órgano de contratación, la Secretaría del Tribunal acordó el 18 de junio de 2026 mantener la suspensión automática del expediente producida por la interposición del recurso, quedando pendiente el pronunciamiento sobre el fondo.

Argumentos de las partes

Argumentos de la empresa recurrente

SAPJE, S.L. construyó su recurso sobre una crítica frontal al modo en que la Comisión de Contratación aplicó el artículo 140 de la LCSP y a la manera en que utilizó el DEUC como punto de partida para cuestionar su oferta. Su tesis principal fue que, conforme al artículo 140.1.a) 2.º de la LCSP y a la cláusula 10.6 del PCAP, el DEUC sustituye inicialmente a la acreditación documental de la solvencia o de los requisitos previos, y que esa acreditación solo debe exigirse al licitador propuesto como adjudicatario, no a cualquier participante ni de forma anticipada. Desde esa perspectiva, sostuvo que el órgano de contratación solo podía adelantar la exigencia de documentación cuando existieran dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración responsable, circunstancia que, a su juicio, nunca fue motivada de forma suficiente.

La recurrente añadió que la Comisión utilizó de forma improcedente el cauce de subsanación del artículo 141.2 de la LCSP, e insinuó que el requerimiento se articuló como si se tratara de una corrección de defecto formal, cuando en realidad se estaba imponiendo una carga documental que no correspondía a esa fase. Según SAPJE, el requerimiento exigía en tres días una acreditación que no era propia de la fase del sobre A y que se apartaba del régimen normal de la contratación electrónica basada en declaraciones responsables.

Otro de los ejes del recurso fue la defensa de que SAPJE no modificó su oferta. La empresa insistió en que su DEUC ya manifestaba la voluntad de no subcontratar ninguna parte del contrato y que en su escrito de aclaración no cambió esa declaración, sino que la ratificó. Sostuvo que la referencia a eventuales circunstancias sobrevenidas no implicaba una rectificación de la oferta, sino una previsión prudencial sobre la ejecución futura, siempre sometida al régimen previsto en los pliegos y sin renunciar a la ejecución con medios propios.

La recurrente defendió también que el pliego sí admitía la subcontratación, por lo que no podía interpretarse su declaración de no subcontratar como una exclusión absoluta del régimen de subcontratación legal y pliegos al que podría acudirse en supuestos excepcionales. Desde su óptica, la Comisión partió de un entendimiento excesivamente rígido y formalista de la declaración responsable. Añadió que la exclusión exige un incumplimiento expreso, objetivo y de entidad suficiente, y que las causas de exclusión deben interpretarse de forma restrictiva, especialmente cuando no se ha producido una alteración material de la oferta.

SAPJE alegó además que había aportado la documentación prevista en el apartado 16 del PPT, esto es, los certificados o habilitaciones de empresa sectoriales, y que esa era la única documentación que el pliego reclamaba para acreditar la aptitud técnica. Enfatizó que es la actual adjudicataria del contrato desde hace años, dato que para ella reforzaba la disponibilidad de medios y la viabilidad de su oferta. En este punto consideró que la exclusión era hiperformalista y desproporcionada, más aún si se tiene en cuenta que el contrato venía siendo ejecutado por la propia recurrente con éxito en la práctica.

La empresa invocó también los artículos 132.1 y 132.2 de la LCSP, relativos a los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia, pero lo hizo en sentido inverso al que después adoptaría el Tribunal: sostuvo que la exclusión vulneraba esos principios porque la Comisión había ido más allá de lo pliegos, introduciendo exigencias no previstas y tratando de excluir a una licitadora por razones que no estaban objetivadas de manera suficiente. A ello añadió que la decisión se había adoptado, en la práctica, antes de abrir el sobre B, lo que evidenciaba una antelación indebida del juicio sobre la oferta.

Un argumento especialmente relevante fue el relativo a la indefensión. SAPJE sostuvo que, al diferir el acta los motivos de exclusión a la notificación de la adjudicación, se le impidió recurrir la exclusión de forma inmediata y solicitar medidas provisionales. En su opinión, la Comisión había adoptado de facto la exclusión antes de tiempo, sin abrir siquiera el sobre B y sin explicar debidamente por qué existían dudas razonables sobre su declaración. De esta forma, decía la recurrente, se le privó de una defensa eficaz y se alteró el equilibrio procedimental del expediente.

Defensa del órgano de contratación

El órgano de contratación, a través del informe remitido al Tribunal, defendió la legalidad de la exclusión partiendo de un dato fáctico que consideraba decisivo: la recurrente es la adjudicataria del contrato vigente y conoce, por tanto, que la prestación del servicio de mantenimiento del CIBIR se viene realizando en la práctica con apoyo de subcontratistas que ella misma declaró en la licitación anterior. En consecuencia, estimaba contradictorio que ahora presentara una declaración de no subcontratación absoluta, lo que generaba dudas razonables sobre la verdadera forma de ejecutar el contrato si resultaba adjudicataria.

La Fundación Rioja Salud explicó con detalle la estructura técnica del contrato y remarcó el contenido del apartado 15 del PPT, en el que se diferencian diversas categorías de instalaciones. Según su interpretación, el pliego distingue entre: a) instalaciones que pueden mantenerse por empresas especializadas; b) instalaciones que pueden subcontratarse a empresas con autorizaciones oficiales; y c) instalaciones que, por su criticidad, deben ser obligatoriamente mantenidas y revisadas por servicios técnicos especializados. Esa distinción era central, porque la Administración entendía que ciertas instalaciones del centro, como autoclaves, sistema de gestión técnica de incendios, enfriadoras, criogenización, control centralizado, sistemas de esterilización, SAI, CPD y salas blancas, exigían capacidades específicas que SAPJE no había acreditado adecuadamente.

Desde esa óptica, el órgano de contratación defendió que el primer requerimiento tenía un fundamento claro: si la empresa afirmaba que ejecutaría íntegramente el contrato con medios propios, debía demostrar que disponía de las habilitaciones y certificaciones adecuadas para ello. Para el órgano de contratación, la inscripción en el Registro Integrado Industrial no era suficiente para cubrir las lagunas detectadas en la documentación presentada, porque no acreditaba con precisión la capacidad de SAPJE para intervenir en todas las prestaciones técnicas del contrato. La Administración insistió en que la empresa tenía dos opciones: o bien acreditar que podía ejecutar íntegramente el contrato con medios propios, o bien reconocer la necesidad de subcontratar determinadas prestaciones e identificar las correspondientes empresas y tareas. Según su criterio, SAPJE no hizo ninguna de las dos cosas de manera satisfactoria.

En su defensa, el órgano de contratación también destacó que la cláusula 31 del PCAP y el apartado específico sobre subcontratación imponían un deber de información temprana sobre la parte del contrato que se pensaba subcontratar y sobre los subcontratistas. Por tanto, la negativa absoluta de SAPJE a subcontratar, aun cuando la experiencia previa demostraba que determinadas tareas se prestaban mediante terceros especializados, era para la Administración una discrepancia real entre la declaración responsable y la capacidad material necesaria para ejecutar el objeto del contrato.

El informe subrayó que el requerimiento estaba amparado por el artículo 140.3 de la LCSP, que permite pedir documentación cuando existan dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración, y citó el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7 como apoyo interpretativo. También sostuvo que la cláusula del pliego relativa a la exclusión y a su notificación con la adjudicación era perfectamente válida, de modo que la empresa conocía que el acto excluyente se notificaría junto con la adjudicación y que, por tanto, no había indefensión real.

En relación con la motivación del acuerdo, el órgano de contratación defendió que la exclusión fue suficientemente expresada en el acta de 27 de abril, publicada después en el perfil del contratante, y que la resolución de adjudicación reproducía los motivos. Eso habría abierto perfectamente el plazo de recurso, sin impedir la impugnación de la exclusión. Además, negó que la decisión fuera arbitraria o desproporcionada, pues se basaba en la insuficiencia objetiva de la oferta para acreditar el cumplimiento de las exigencias técnicas y documentales.

Alegaciones de la adjudicataria y de otros interesados

La resolución no recoge alegaciones autónomas formuladas por VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U. ni por EULEN, S.A. en el marco del recurso especial. Sí consta que sus ofertas fueron admitidas y valoradas, que VEOLIA resultó adjudicataria y que el expediente continuó su curso hasta la resolución impugnada. Desde el punto de vista procesal, por tanto, el pronunciamiento del Tribunal se basa en las alegaciones del recurrente y en la defensa del órgano de contratación, sin que se incorporen al texto argumentos específicos de la adjudicataria sobre la legalidad de la exclusión o la validez de la adjudicación. Esto significa que no puede atribuirse a la adjudicataria una posición procesal diferenciada más allá de su evidente interés en el mantenimiento de la adjudicación.

Decisión del Tribunal

El Tribunal comienza delimitando con precisión los motivos del recurso. Señala que, en esencia, la impugnación de SAPJE puede reconducirse a dos grandes ejes: primero, la supuesta improcedencia de la aplicación del artículo 140.3 de la LCSP, por no existir las dudas razonables necesarias para adelantar la exigencia de documentación; y segundo, la supuesta indefensión provocada por la forma en que se acordó y notificó la exclusión. El Tribunal deja claro que no hay una verdadera discrepancia sobre el hecho de que la oferta no fue modificada formalmente, ni sobre un supuesto incumplimiento material del pliego técnico que el órgano de contratación haya invocado en términos distintos. La cuestión jurídica se centra, por tanto, en el uso del mecanismo excepcional del artículo 140.3 y en la regularidad de la exclusión.

El Tribunal recuerda su doctrina previa sobre el artículo 140.3 de la LCSP, una norma que permite al órgano de contratación pedir documentos justificativos cuando considere que existen dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración responsable, o cuando resulte necesario para el buen desarrollo del procedimiento. Se trata, insiste, de una facultad excepcional que debe interpretarse de manera restrictiva, tal como ya había declarado en la Resolución 1236/2020, de 23 de noviembre de 2020, en la que subrayó que la potestad no puede vaciar el régimen general de la declaración responsable. Además, cita expresamente la Resolución 671/2026, de 16 de abril, donde había precisado que esa posibilidad se refiere a la documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos previos y no a cualquier tipo de requisito.

A partir de esa doctrina, el Tribunal analiza dos cuestiones sucesivas. La primera es si el requerimiento de la Comisión se refería realmente a la acreditación de requisitos previos. La respuesta es matizada. El Tribunal examina el apartado 15 del cuadro de características del PCAP y el apartado 16 del PPT, donde se exigen al licitador propuesto para la adjudicación determinados certificados de empresa expedidos por el órgano competente, vinculados a distintas actividades de seguridad industrial y mantenimiento técnico. El Tribunal concluye que esos certificados no son una mera acreditación de solvencia técnica en el sentido de los artículos 87 a 90 de la LCSP, sino una habilitación empresarial exigible conforme al artículo 65.2 de la LCSP, es decir, la inscripción de la empresa en los registros sectoriales correspondientes para poder ejercer actividades reguladas por la normativa de seguridad industrial. En ese sentido, la petición de acreditar la habilitación empresarial sí entra dentro del campo de la información que el artículo 140.3 permite solicitar.

Sin embargo, el Tribunal distingue con mucha claridad esa habilitación de la exigencia relativa a las instalaciones de la letra c) del apartado 15 del PPT. Aquí el pliego exigía que determinadas instalaciones, por su criticidad, fueran mantenidas por servicios técnicos especializados y que estos contaran con formación técnica, herramientas y software específicos, actuando conforme al protocolo del fabricante. Para el Tribunal, esta condición no es una habilitación legal ni una certificación administrativa equiparable a la del artículo 65.2, sino una condición técnica de ejecución derivada de la forma en que debe prestarse el servicio. Por eso concluye que el requerimiento de aportar un certificado del fabricante o del servicio técnico oficial excedía el objeto del artículo 140.3 de la LCSP, porque esa clase de documento no es un justificante de requisitos previos en sentido estricto.

Ese pronunciamiento, no obstante, no lleva al Tribunal a anular el acto completo. La resolución insiste en que el carácter improcedente de una parte del requerimiento no priva de cobertura a su totalidad. La parte del requerimiento que exigía la acreditación de la habilitación empresarial sí era jurídicamente correcta y estaba amparada por la ley y por los pliegos. Es decir, el Tribunal admite una legalidad parcial del requerimiento, suficiente para que la actuación administrativa conserve validez en lo esencial.

La segunda cuestión es si la Comisión motivó correctamente las dudas razonables. El Tribunal responde afirmativamente. Explica que la motivación exigida por el artículo 140.3 no responde a un canon formalista, sino funcional: basta con que el destinatario entienda por qué se le pide documentación y pueda reaccionar. No es necesaria una motivación exhaustiva si, en el contexto del expediente, el sentido del requerimiento resulta comprensible. Aquí los requerimientos de 14 y 22 de abril ponían de manifiesto la contradicción entre la declaración de no subcontratación y la realidad técnica del contrato, y la empresa, de hecho, entendió perfectamente el alcance de la duda, como demuestra el escrito que presentó el 24 de abril, en el que discutió la procedencia del requerimiento sobre la base del propio artículo 140.3.

El Tribunal da mucha importancia a un dato de contexto: SAPJE es la actual adjudicataria del servicio y, por tanto, conoce la realidad material de la prestación. Además, el órgano de contratación afirmaba que en la ejecución anterior ya habían intervenido subcontratistas declarados por la misma empresa. Esta circunstancia refuerza la razonabilidad de la duda y hace menos convincente la tesis de que el requerimiento fuera arbitrario o carente de base objetiva. Por eso el Tribunal afirma que el requerimiento no puede compararse con los supuestos de las Resoluciones 885/2022 y 1446/2023, en los que no existía una contradicción previa entre el DEUC y el contenido del pliego, ni una motivación contextual mínima que justificara el adelanto documental.

A partir de esa valoración, el Tribunal concluye que la exclusión debe mantenerse. Considera que las peticiones de aclaración y posterior acreditación documental estaban justificadas en términos funcionales y que la respuesta de SAPJE no cumplió material ni teleológicamente lo exigido por los pliegos. El Tribunal llega incluso a afirmar que la empresa trató de eludir las obligaciones en materia de subcontratación que derivaban de la oferta, lo cual, en su opinión, quiebra los principios de igualdad de trato, publicidad y concurrencia del artículo 132 de la LCSP. De este modo, la resolución no se limita a un juicio formal sobre la documentación, sino que conecta la actuación de la empresa con la necesidad de preservar la integridad del procedimiento competitivo.

Respecto de la supuesta indefensión, el Tribunal también es tajante. Entiende que la forma en que se acordó la exclusión y su notificación conjunta con la adjudicación no privó realmente a la recurrente de defensa, porque precisamente esa resolución permitió interponer el presente recurso especial. El hecho de que el acta no notificara de inmediato la exclusión no fue considerado un obstáculo material para impugnarla. En otras palabras, la eventual deficiencia en el momento de la notificación no generó una indefensión efectiva ni impidió el acceso al control jurisdiccional o cuasijurisdiccional del acto.

En consecuencia, el Tribunal acuerda: primero, desestimar el recurso interpuesto por SAPJE; segundo, levantar la suspensión del procedimiento de contratación conforme al artículo 57.3 de la LCSP; y tercero, declarar que no existe mala fe ni temeridad, por lo que no procede la multa prevista en el artículo 58.2 de la LCSP. La resolución añade que es definitiva en vía administrativa y que cabe recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el plazo de dos meses, de acuerdo con los artículos 10.1.k y 46.1 de la LJCA.

Conclusión

La consecuencia inmediata de la resolución es que la adjudicación en favor de VEOLIA SERVICIOS NORTE, S.A.U. queda plenamente vigente y el contrato puede continuar su tramitación y formalización sin el obstáculo de la suspensión que había quedado asociada al recurso especial. Para SAPJE, S.L., el efecto práctico es la consolidación de su exclusión y la pérdida de toda posibilidad de reincorporarse al procedimiento por la vía administrativa. Solo le queda la opción de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa si desea seguir combatiendo la decisión.

Desde el punto de vista operativo, el fallo obliga a la Fundación Rioja Salud a levantar la paralización del expediente y a continuar con los trámites inherentes a la adjudicación, formalización y ejecución del contrato con la adjudicataria ya seleccionada. La resolución no ordena retroacción de actuaciones ni una nueva valoración de las ofertas, de modo que no altera la clasificación económica ni la propuesta de adjudicación ya consolidada en favor de VEOLIA. Tampoco impone a la Administración una nueva revisión del sobre B ni una reedición de la valoración automática, porque el Tribunal considera que la exclusión fue jurídicamente válida.

La resolución tiene además un efecto muy concreto sobre el propio marco documental de la licitación: confirma que, en un contrato técnicamente complejo, la declaración de no subcontratación no puede utilizarse como fórmula vacía o meramente formal si el pliego y la realidad de la prestación apuntan a la necesidad de apoyarse en medios externos especializados. En este caso, el Tribunal no niega que la subcontratación esté permitida en abstracto, pero sí entiende que la forma en que la recurrente presentó su oferta y respondió a las aclaraciones no satisfizo las exigencias reales del expediente. Por ello, la consecuencia práctica es clara: quien licita en un contrato con prestaciones técnicas sensibles debe poder sostener con coherencia el modelo de ejecución que declara, y no limitarse a una fórmula genérica de ejecución propia cuando el pliego revela exigencias más complejas.

También es destacable que el Tribunal no adopta una postura puramente formalista. No valida sin matices el segundo requerimiento de la Comisión, porque reconoce que pedir certificados del fabricante o del servicio técnico oficial excedía el ámbito estricto del artículo 140.3 de la LCSP. Sin embargo, esa corrección técnica no conduce a la estimación del recurso. El Tribunal opta por una solución más equilibrada: admite que el requerimiento fue solo parcialmente excesivo, pero considera suficiente la parte correcta y, sobre todo, entiende que la contradicción de fondo entre la oferta y el pliego estaba suficientemente justificada. Esta forma de razonar refuerza la idea de que no toda irregularidad parcial invalida una exclusión cuando el núcleo de la actuación administrativa sigue siendo compatible con la ley.

Otro aspecto de relevancia práctica es la negativa a apreciar temeridad o mala fe. El Tribunal evita agravar la posición de la recurrente con la sanción económica del artículo 58.2 de la LCSP. Esto tiene una lectura relevante: aunque el recurso no prospera, el órgano especializado no considera que haya existido un ejercicio abusivo del derecho de impugnación. En términos de seguridad jurídica, este matiz es importante porque separa la derrota procesal de la sanción por litigación abusiva.

Impacto y Relevancia

La resolución tiene una importancia significativa para la seguridad jurídica en contratación pública, especialmente en procedimientos abiertos con criterios automáticos y en contratos con un fuerte componente técnico. En primer lugar, la decisión reafirma la doctrina según la cual el artículo 140.3 de la LCSP constituye una facultad excepcional del órgano de contratación, que debe interpretarse de forma restrictiva, pero no vacía. El órgano puede pedir documentos adicionales cuando existan dudas razonables sobre la declaración responsable, y no necesita un formalismo ritualista para expresarlas. Basta con que el contexto permita entender el motivo de la solicitud. Esta orientación protege la transparencia y evita que el DEUC se convierta en un blindaje absoluto frente al control previo.

En segundo lugar, la resolución introduce una distinción muy útil entre dos planos jurídicos que a menudo se confunden: la habilitación empresarial exigida por la normativa sectorial y las condiciones técnicas de ejecución derivadas del pliego. El Tribunal deja claro que los certificados empresariales de seguridad industrial sí pueden ser solicitados como parte de la documentación previa, mientras que otras exigencias, como la acreditación de ser servicio técnico oficial de un fabricante concreto, no equivalen a habilitación legal y no pueden forzarse sin más por la vía del artículo 140.3. Esta precisión es muy relevante para futuras licitaciones en sectores intensivos en tecnología, mantenimiento especializado o instalaciones críticas.

En tercer lugar, la resolución envía un mensaje claro sobre la coherencia de la oferta. Cuando el pliego exige identificar subcontratistas o prestaciones a subcontratar, y la propia realidad del servicio muestra una dependencia habitual de terceros especializados, una declaración de no subcontratación puede generar dudas razonables si no viene acompañada de una explicación sólida. Esto no significa que toda intención de ejecutar con medios propios sea sospechosa, pero sí que el órgano de contratación puede exigir una justificación efectiva si hay indicios objetivos de que la ejecución real requerirá terceros. En este sentido, la resolución refuerza la idea de que la contratación pública no premia la declaración vacía, sino la congruencia entre lo ofertado y lo realmente ejecutable.

La resolución también tiene efectos sobre la transparencia. Al admitir que la Comisión podía expresar de forma sucinta sus dudas y requerir documentación antes de adjudicar, el Tribunal refuerza un modelo de control previo que favorece ofertas serias y técnicamente viables. Esto es especialmente importante en contratos donde el mal funcionamiento del servicio puede afectar a la continuidad operativa de un centro sanitario o de investigación. El fallo prioriza, en definitiva, la capacidad efectiva de ejecución frente a una lectura meramente literal de la declaración responsable.

En cuanto a la continuidad del contrato, la decisión permite que el procedimiento siga su curso sin retroacción y sin repetir la evaluación de las ofertas admitidas. Esto aporta estabilidad y evita prolongar una situación de incertidumbre en un servicio que, por su propia naturaleza, requiere continuidad técnica y garantías de mantenimiento constante. La resolución, por tanto, no solo resuelve un conflicto de legalidad, sino que contribuye a preservar la operatividad del servicio público asociado al CIBIR.

Desde la perspectiva de la jurisprudencia administrativa especializada, la resolución confirma y no modifica la línea interpretativa previa del Tribunal. Se apoya expresamente en la Resolución 1236/2020 y en la Resolución 671/2026, y se distancia de los supuestos resueltos en las Resoluciones 885/2022 y 1446/2023. El criterio que emerge es que la aplicación del artículo 140.3 no depende solo de la existencia de una fórmula ritual de motivación, sino de que concurran circunstancias objetivas que hagan comprensible la duda. La aportación documental anticipada no es libremente exigible en cualquier caso, pero tampoco queda prohibida cuando el expediente revela una tensión real entre declaración y pliego.

Por tanto, esta resolución no crea un precedente radicalmente nuevo, pero sí reafirma y afina varios criterios útiles para futuros litigios: la excepcionalidad del artículo 140.3, la distinción entre habilitación y condición técnica, la necesidad de coherencia entre DEUC y capacidad real, y la inexistencia de indefensión cuando el interesado puede recurrir efectivamente la exclusión a través de la resolución de adjudicación. En términos prácticos, el mensaje para las empresas licitadoras es nítido: la declaración responsable debe estar alineada con el modo real de prestación que exigen los pliegos, porque de lo contrario la Administración puede pedir explicaciones y, si no son satisfactorias, excluir la oferta sin que ello suponga necesariamente una vulneración de los principios de contratación pública.

En definitiva, la resolución fortalece la seguridad jurídica al ofrecer una pauta interpretativa clara para órganos de contratación y empresas: el DEUC simplifica la contratación, pero no la inmuniza frente al control de coherencia; los pliegos mandan, pero deben leerse con rigor técnico; y la discrecionalidad administrativa en esta fase existe, pero está sometida a motivación suficiente y a control especializado.

Doctrina aplicada por el tribunal

Artículo 140.3 de la LCSP: requerimiento excepcional de documentación y interpretación restrictiva

El tribunal aplica el artículo 140.3 de la LCSP como una facultad excepcional del órgano de contratación, no como una obligación automática. Su criterio es que solo puede utilizarse cuando existan dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración responsable y, además, únicamente respecto de la documentación justificativa de los requisitos previos a los que se refiere el propio artículo 140.1 de la LCSP. En esa línea, recuerda su doctrina previa, citando la Resolución 671/2026, de 16 de abril, y la Resolución 1236/2020, de 23 de noviembre de 2020, ambas del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales**, para insistir en que esta previsión debe interpretarse restrictivamente.

Aplicado al caso, el tribunal entiende que el requerimiento de 22 de abril de 2026 fue parcialmente correcto porque sí podía exigirse la acreditación de la habilitación empresarial correspondiente a las instalaciones de la letra a) del apartado 15 del PPT, al tratarse de documentación conectada con un requisito previo exigible antes de la adjudicación. Sin embargo, considera que el mismo requerimiento se excedió al pedir certificados del fabricante o de servicio técnico oficial respecto de las instalaciones de la letra c) del apartado 15 del PPT, porque esa documentación no acredita una habilitación empresarial en el sentido del artículo 140.3 de la LCSP**.

Habilitación empresarial y certificados técnicos: alcance de la documentación exigible

El tribunal distingue con claridad entre la habilitación empresarial exigida para determinadas actividades reguladas y las exigencias técnicas vinculadas a la ejecución del contrato. Para ello, interpreta el apartado 16 del PPT y el apartado 15 del cuadro de características del PCAP en relación con el artículo 65.2 de la LCSP. Concluye que los certificados de empresa previstos en el apartado 16 del PPT no son una acreditación de solvencia técnica en el sentido de los artículos 87 a 90 de la LCSP, ni una prueba de disponer de medios personales o materiales suficientes para ejecutar la totalidad de las prestaciones, sino una habilitación empresarial exigible para ejercer actividades sometidas a normativa de seguridad industrial.

En cambio, la exigencia contenida en el apartado 15 c) del PPT se configura como una condición técnica de ejecución: determinadas instalaciones deben ser mantenidas y revisadas por servicios técnicos especializados, con intervención conforme al protocolo del fabricante. El tribunal subraya que esa condición no es una habilitación legal ni una certificación administrativa equivalente a los certificados de empresa del apartado 16 del PPT. Por eso rechaza que el órgano de contratación pudiera exigir, con apoyo en el artículo 140.3 de la LCSP**, certificados del fabricante o del servicio técnico oficial como si fueran la acreditación de un requisito previo habilitante.

Motivación del requerimiento y ausencia de indefensión material

El tribunal también aplica una doctrina flexible sobre la motivación del requerimiento documental del artículo 140.3 de la LCSP**. Señala que esa motivación no necesita ser exhaustiva ni formularse con una expresión ritual, sino que basta con que permita al destinatario comprender las razones de la petición y, en su caso, impugnarla. La suficiencia de la motivación debe valorarse atendiendo a la finalidad perseguida y a las circunstancias del procedimiento.

En el caso concreto, aunque el requerimiento no empleó literalmente la expresión "dudas razonables", el tribunal considera que sí identificó su origen: la contradicción entre la declaración del DEUC de no subcontratar y las exigencias de los pliegos. Además, valora que la recurrente era la actual adjudicataria del servicio y conocía la ejecución del contrato y sus instalaciones. Esa circunstancia le lleva a afirmar que la licitadora entendió perfectamente el alcance del requerimiento, como demuestra el propio escrito de 24 de abril de 2026, en el que discutió su procedencia. Por ello, descarta que la forma de actuación del órgano de contratación le causara indefensión material.

En esta parte, el tribunal se aparta de los supuestos resueltos en las Resoluciones 885/2022 y 1446/2023 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que cita como contraste, porque en aquellos casos el requerimiento se formuló sin explicación suficiente ni apoyo contextual comparable.

Subcontratación, vinculación a los pliegos y principios de igualdad de trato, publicidad y concurrencia

El tribunal confirma la exclusión al entender que la respuesta de la licitadora no cumplió material ni teleológicamente lo previsto en los pliegos. A partir de la cláusula 10.6 y de la cláusula 31 del PCAP, así como del apartado 15 del PPT, razona que la oferta debía acomodarse a las previsiones sobre subcontratación y sobre las prestaciones sometidas a especialización técnica. No acepta que la declaración de ejecución con medios propios pueda utilizarse para eludir esas obligaciones o para presentarse como si no existieran condicionantes de ejecución ya previstos en los pliegos.

En este punto, el tribunal enlaza la exigencia de adecuación a los pliegos con los principios de igualdad de trato, publicidad y concurrencia, citando expresamente los artículos 132.1 y 132.2 de la LCSP**. A su juicio, la forma en que la recurrente respondió a los requerimientos no acreditó de manera suficiente la viabilidad de la ejecución íntegra con medios propios en los términos exigidos, sino que pretendió sostener una oferta incompatible con las previsiones del pliego sobre subcontratación y sobre intervenciones técnicas especializadas. Por ello, considera ajustada la exclusión del procedimiento.

Conclusión Doctrinal

• El artículo 140.3 de la LCSP** se aplica como una facultad excepcional y de interpretación restrictiva.
• El tribunal admite que puede pedirse documentación previa solo si se refiere a requisitos exigibles antes de la adjudicación.
• Los certificados de empresa del PPT acreditan habilitación empresarial, no solvencia técnica ni medios suficientes.
• La exigencia de intervención de servicios técnicos especializados es una condición de ejecución, no una habilitación legal.
• La motivación del requerimiento fue suficiente porque permitió comprender su alcance y no generó indefensión material.
• La exclusión se confirma por la falta de adecuación material de la respuesta de la licitadora a los pliegos y por la quiebra de los principios de igualdad de trato, publicidad y concurrencia.
• En futuros procedimientos, la resolución refuerza la necesidad de distinguir con precisión entre documentación habilitante y condiciones técnicas de ejecución, así como de motivar con claridad cualquier requerimiento anticipado de documentación.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

• Resolución 671/2026, de 16 de abril.
• Resolución 1236/2020, de 23 de noviembre de 2020.
• Resolución 885/2022.
• Resolución 1446/2023.
• Resolución n. 1636/2026, Sección 2, de 15 de octubre de 2026.

Sentencias

• No se citan sentencias.

Legislación

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público:
  • Artículo 44.1 a).
  • Artículo 44.2 b).
  • Artículo 44.2 c).
  • Artículo 48.
  • Artículo 50.1.
  • Art&iacut